Chapitre 3 : Les activités de l'Agence des services frontaliers du Canada relatives a la sécurité nationaleet au renseigneme — Introduction
Le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement : Rapport annuel 2019
Introduction
299. Le présent chapitre porte sur les activités relatives à la sécurité nationale et au renseignement exécutées par I' Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) pour s'acquitter de sa mission.
300. L’ASFC a été constituée en décembre 2003 par un décret qui fusionnait l'effectif responsable des services frontaliers et de l'exécution de la loi à Citoyenneté et Immigration Canada (maintenant Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada ou IRCC) et les effectifs responsables des aspects liés au contrôle douanier des mandats de I' Agence des douanes et du revenu du Canada (maintenant l’Agence du revenu du Canada) et de l’Agence canadienne d'inspection des aliments Note de bas de page 1 . La constitution de l’ASFC est officialisée par la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada (Loi sur l’ASFC), qui a reçu la sanction royale en novembre 2005.
301. Aux termes de la Loi sur L’ASFC, « I' Agence est chargée de fournir des services frontaliers intégrés contribuant à la mise en œuvre des priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique et facilitant le libre mouvement des personnes et des biens - notamment les animaux et les végétaux - qui respectent toutes les exigences imposées sous le régime de la législation frontalière Note de bas de page 3 . »
302. Le budget de l’ASFC pour 2019-2020 est de 1,87 milliards de dollars3. L’ASFC possède un effectif d'environ 14 000 employés, dont 6 400 agents en uniforme qui fournissent des services à quelque 1 200 points au Canada et à 39 endroits à l'étranger. Elle gère 117 postes frontaliers terrestres et des zones de contrôle des douanes dans 15 des grands aéroports internationaux canadiens. L’ASFC compte aussi des opérations maritimes dans des grands ports, mène des activités dans 27 emplacements ferroviaires et examine le courrier international dans trois centres de traitement du courrier Note de bas de page 4 .
303. Le rôle de l’ASFC qui consiste à assurer la sécurité du Canada repose principalement sur ses décisions concernant l'admissibilité des personnes et des biens au Canada. Ces décisions sont prises pour divers modes de transport, soit les modes aérien, ferroviaire, maritime et terrestre (ou routier). En ce qui concerne la sécurité nationale, les décisions d'interdiction de territoire sont essentielles afin de contrer les menaces comme le terrorisme, l'espionnage, l'ingérence étrangère et la prolifération. Toutefois, il est important de souligner que, dans la plupart des cas, l'interdiction de territoire est prononcée pour des raisons qui ne sont pas liées à la sécurité nationale.
304. L’ASFC se sert du renseignement pour s'acquitter de sa mission qui consiste à appliquer et à contrôler l'application des dispositions législatives concernant l'immigration et les douanes. Plus particulièrement, le renseignement sert à élaborer une stratégie de gestion des risques visant à cerner les menaces liées aux frontières le plus tôt possible avant qu'elles ne se concrétisent à un point d'entrée au Canada. Le renseignement est aussi utilisé pour les intercepter et les atténuer Note de bas de page 5 . Globalement, il s'agit du principe visant à « repousser la frontière » Note de bas de page 6 . L’ASFC n'a pas de mandat distinct en ce qui a trait au renseignement. Principalement, les activités de renseignement de l’ASFC lui permettent de remplir ses propres responsabilités d'exécution de la loi.
305. Cependant, l’ASFC est en général considérée comme un organisme dont le principal mandat est de rendre des décisions sur l'admissibilité des biens et des personnes et de faciliter les voyages et les échanges commerciaux légitimes : c'est de ce mandat que ses responsabilités en matière de sécurité nationale découlent. L’ASFC possède un petit programme par lequel il mène un nombre restreint d'activités de renseignement à l'appui de son mandat global. Comme le président de l’ASFC l'a affirmé dans le cadre d'un témoignage, l’ASFC occupe un rôle « de niche » au sein de l'appareil de la sécurité nationale et du renseignement Note de bas de page 7 .
Méthodologie utilisée clans le cadre de l'examen
306. Le 27 septembre 2018, le Comité a pris la décision d'entreprendre un examen des activités de l’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement. Le 8 novembre 2018, le président du Comité a soumis une lettre d'avis au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile. Le 26 avril 2019, le président a présenté une lettre d'avis au ministre de l'immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté.
307. Le Comité s'est fixé trois principaux objectifs pour l'examen des activités de l’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement. Premièrement, il cherchait à déterminer quel est le rôle de l’ASFC dans l'appareil de la sécurité nationale et du renseignement. Deuxièmement, il avait l'intention de déterminer quelles sont les activités de l’ASFC en ce qui a trait à la sécurité nationale et au renseignement et de les définir par rapport à l'ensemble des opérations de l’ASFC. Troisièmement, il cherchait à déterminer de quelles autorisations découlent les activités de l’ASFC en matière de sécurité nationale et de renseignement.
308. La mission de l’ASFC est vaste, mais le Comité a axé son examen sur trois aspects clés qui ont un lien particulièrement étroit avec les activités de l’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement Note de bas de page 8 :
- la structure de gouvernance de l’ASFC à l'égard des activités relatives à la sécurité nationale et au renseignement qu'elle mène dans le cadre du Programme d'exécution de la loi et du renseignement, y compris les instructions données par le ministre à l’ASFC.
- l'exécution par l’ASFC des activités sensibles relatives à la sécurité nationale et au renseignement, plus particulièrement, le ciblage, le recours à des sources humaines confidentielles, la surveillance secrète, les avis de surveillance et la participation de l’ASFC à des opérations policières conjointes;
- les relations de l’ASFC avec ses principaux partenaires des domaines de la sécurité nationale et du renseignement : IRCC, la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS).
309. Le Comité n'a pas examiné d'autres types d'activités de L’ASFC, par exemple les demandes d'examen de la conduite des agents formulées par des groupes de la société civiles Note de bas de page 9 .
310. Le Comité a reçu plus de 650 documents (environ 16 000 pages) de L’ASFC en réponse au mandate d'examen. Ils portent sur les sujets suivants :
- les activités, la structure organisationnelle et les priorités en ce qui a trait à la sécurité nationale et au renseignement;
- les dépenses associées aux ressources affectées à la sécurité nationale et au renseignement;
- des politiques, des bulletins opérationnels et des procédures normales d'exploitation;
- des avis juridiques;
- des protocoles d'entente et des accords avec d'autres ministères ou organismes gouvernementaux, des intervenants de l'appareil de la sécurité nationale et du renseignement et des partenaires étrangers;
- des instructions ministérielles;
- des rapports internes de mesure du rendement et des rapports annuels internes;
- des évaluations et des vérifications et audits internes et externes des activités de L’ASFC.
311. Des représentants de L’ASFC ont fourni au Comité de l'information sur les activités de I' Agence qui concernent la sécurité nationale et le renseignement, sur les structures de gouvernance internes et interministérielles établies pour les activités relatives à la sécurité nationale et au renseignement et sur les relations clés avec IRCC, le SCRS et la GRC. Les représentants de L’ASFC ont aussi fourni au Comité de l'information sur les activités du Centre national des opérations frontalières, du Centre national de ciblage, du processus de filtrage de sécurité aux fins de l'immigration et de la Division des enquêtes pour la sécurité nationale de même que sur le rôle que joue L’ASFC dans la mise en œuvre des priorités du gouvernement en matière de renseignement. Dans le cadre de l'examen, L’ASFC a fourni des renseignements détaillés sur une situation où des lacunes dans le processus de filtrage de sécurité aux fins de l'immigration ont permis à une personne constituant une menace à la sécurité d'obtenir la résidence permanente au Canada.
312. Le présent chapitre commence par préciser les raisons qui ont incité le Comité à prendre la décision de réaliser un examen des activités de L’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement, notamment, les risques associés à ce type d'activités et la complexité générale de la mission d'application et de contrôle d'application de la législation frontalière confiée à I'A SFC. Ensuite, il traite plus particulièrement du rôle de L’ASFC dans le domaine de la sécurité nationale et du renseignement en présentant les résultats d'examens antérieurs sur ces aspects, des autorisations permettant à L’ASFC de mener des activités relatives à la sécurité nationale et au renseignement, et des partenariats clés. Le chapitre traite ensuite de certaines des activités de L’ASFC qui touchent la sécurité nationale et le renseignement et du système interne de gouvernance mise en place par L’ASFC pour assurer leur contrôle. Enfin, le Comité formule son évaluation et termine par ses conclusions et ses recommandations.