Chapitre 3 : Les activités de l'Agence des services frontaliers du Canada relatives a la sécurité nationaleet au renseigneme — Partenaires responsables de la sécurité nationale et du renseignement
Le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement : Rapport annuel 2019

Partenaires responsables de la sécurité nationale et du renseignement

334. L’ASFC fait partie intégrante de l'appareil canadien de la sécurité et du renseignement étant donné que la gestion de la frontière est un aspect fondamental de la sécurité du Canada ^{Note de bas de page 42} . Le rôle de L’ASFC au sein de ce groupe est de contribuer à la mise en œuvre des priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique en déterminant, pour des raisons de sécurité, si les personnes et les marchandises sont admissibles et en donnant suite aux contraventions à la législation frontalière. L’ASFC a affirmé que, dans l'exécution de sa mission, plusieurs de ses programmes peuvent donner des [traduction] « résultats » liés à la sécurité nationale, c'est-à-dire présenter des avantages directs ou indirects qui sont la conséquence du travail accompli par L’ASFC pour détecter et intercepter les personnes et les marchandises à risque élevé avant leur entrée au Canada ^{Note de bas de page 43} . L’ASFC travaille de concert avec des partenaires canadiens et étrangers.

335. L’ASFC entretient des partenariats clés au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement. Ses principales relations, qui sont avec IRCC, la GRC et le SCRS, touchent la plupart des activités de L’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement, notamment celles qui sont sensibles et présentent un risque élevé. En vertu de diverses dispositions de la Loi sur l’ASFC, l'Agence conclut, dans le cadre de sa mission, des accords avec d'autres ministères ou organismes et des partenaires de l'étranger ^{Note de bas de page 44} . Ces accords entre organismes sont ratifiés par des protocoles d'entente officiels, qui décrivent les rôles et les responsabilités, les pouvoirs pour la coopération dans les opérations, les procédures administratives pour le règlement des différends ainsi que les paramètres et autorisations pour la communication d'information.

336. La communication d'information est un élément essentiel des relations qu'entretient L’ASFC. Le pouvoir qu'a I'A SFC de communiquer de l'information concernant la sécurité découle principalement de trois sources : la Loi sur les douanes, la LIPR et son règlement d'application, la Loi sur la communication d'information ayant trait à la sécurité du Canada (LCISC), et la Loi sur la protection des renseignements personnels ^{Note de bas de page 45} . Le type d'information que L’ASFC peut communiquer au titre de ces lois est présenté au Tableau 13.

Source : Loi sur la communication d'information ayant trait à la sécurité du Canada, L.C. 2015, ch. 20, art. 2.; Loi sur la protection des renseignements personnels. L.R.C. (1985), ch. P-21. art. 3.; et www.cbsa-asfc.gc.ca/agency-agence/reports-rapports/pia-efvp/atip-aiprp/infosource-fra.html.

337. La Loi sur la protection des renseignements personnels compte un certain nombre de garanties qui limitent la communication de renseignements personnels. Comme le mentionne le Tableau 13, l'information peut être communiquée aux fins auxquelles elle a été recueillie ou pour les usages qui sont compatibles avec ces fins. Selon la Politique sur la protection de la vie privée du Conseil du Trésor I'« usage compatible» est « un usage se rapportant de façon raisonnable et directe à l'objectif premier pour lequel les renseignements ont été obtenus ou recueillis ». En outre, « [c]ela signifie que les fins premières et les fins qui ont été proposées sont si intimement liées que la personne s'attendrait à ce que les renseignements soient utilisés à des fins conformes, même si elles n'ont pas été expressément mentionnées ^{Note de bas de page 48}  ». La Loi sur la protection des renseignements personnels exige également que le ministre désigné fasse publier au moins une fois par année un répertoire de renseignements personnels. Ce répertoire doit contenir des descriptions de tous les fichiers de renseignements personnels, énumérer les fins auxquelles les renseignements personnels ont été recueillis ou préparés ainsi que les usages, compatibles avec ces fins, pour lesquels ils pourraient être communiqués de même que l'énumération des critères qui s'appliquent à la conservation et au retrait des renseignements personnels qui y sont versés ^{Note de bas de page 49} .

338. L’ASFC recueille l'information dont elle a besoin pour assurer et contrôler l'application de sa législation frontalière. Pour ce qui est de la contribution de L’ASFC à la mise en œuvre des priorités du gouvernement en matière de sécurité nationale et de sécurité publique, le Tableau 14 présente le type d'information recueillie et les raisons pour lesquelles elle est communiquée, les textes qui l'autorisent à le faire ainsi que les politiques établies pour orienter la conduite des employés et atténuer les risques dans la communication de l'information. Dans tous les domaines, L’ASFC peut échanger de l'information avec ses partenaires du Canada et d'autres pays, aux fins auxquelles elle a été recueillie et conformément au régime établi par le texte habilitant pour la communication.

Sources : ASFC, Examen des activités de L’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement : audience conjointe avec la GRC et le SCRS, 16 mai 2019; et Examen des activités de L’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement, exposé devant le CPSNR, 7 mai 2019.

339. L'information recueillie en vertu de la Loi sur les douanes peut être utilisée et communiquée pour diverses raisons, notamment pour contribuer à la mise en œuvre des priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique ou pour assurer ou contrôler l'application des lois suivantes :

• la LIPR, afin d'exercer les pouvoir et les attributions du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile, notamment pour être en mesure d'établir l'identité des personnes et de constater l'interdiction de territoire au Canada;
• le Code criminel ou pour préparer des procédures pénales en application d'une loi fédérale;
• la Loi sur les mesures économiques spéciales, en ce qui concerne l'imposition de sanctions économiques;
• la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, en ce qui a trait aux saisies d'espèces et au financement du terrorisme;
• la Loi sur les licences d'exportation et d'importation, en ce qui concerne la circulation de marchandises et de technologies à double usage ou réglementées ^{Note de bas de page 50} .

340. L’ASFC a mis en place un certain nombre de mesures de contrôle pour recueillir et communiquer de l'information. Le chef de la protection des renseignements personnels de L’ASFC dirige un centre interne d'excellence à l'égard de la communication d'information, dont un bureau ouvert en tout temps pour donner des orientations opérationnelles aux agents des services frontaliers. L’ASFC dispose aussi d'un certain nombre de politiques et de lignes directrices opérationnelles destinées à encadrer la collecte et la communication d'information, notamment des lignes directrices concernant l'instruction du ministre intitulée « Éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères » ainsi que des politiques sur la sécurité de l'information, la conservation des dossiers et le retrait de l'information. Le chef de la protection des renseignements personnels travaille de concert avec le Commissariat à la protection de la vie privée afin de réaliser des évaluations des facteurs relatifs à la vie privée pour les activités opérationnelles de L’ASFC ^{Note de bas de page 51} .

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

341. L’ASFC travaille de concert avec IRCC à toutes les étapes de l'itinéraire du voyageur pour évaluer et décider l'admissibilité de personnes qui cherchent à entrer au Canada ^{Note de bas de page 52} . Selon la LIPR, le ministre de l'immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile sont tous deux responsables de l'application de la Loi ^{Note de bas de page 53} . IRCC a la responsabilité de [traduction] « faciliter l'arrivée de personnes et leur intégration au Canada de manière à optimiser leur apport [au Canada], tout en protégeant la santé des Canadiens et leur sécurité. » L’ASFC a la responsabilité de [traduction] « la gestion de la circulation des voyageurs aux points d'entrée canadiens, du filtrage de sécurité, du renseignement, de l'interception de la migration irrégulière et de l'application de la loi en matière d'immigration. Cela inclut la responsabilité de procéder à des arrestations, des mises en détention ainsi qu'à des renvois et de représenter [les deux ministres] aux audiences de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié ^{Note de bas de page 54} . »

342. Au titre de la LIPR, L’ASFC effectue des filtrages de sécurité pour tous les cas qui lui sont renvoyés, y compris ceux des demandeurs de résidence temporaire ou de résidence permanente et de tous les demandeurs d'asile adultes, à l'étranger ou aux points d'entrée. Ce rôle fait de l’ASFC l'organe responsable des aspects de la LIPR qui touchent l'exécution de la loi, le renseignement et les enquêtes. L’ASFC se sert également de la base de données d'IRCC, le Système mondial de gestion des cas, pour certains éléments des décisions à prendre dans le cadre de l'évaluation des risques relative au filtrage de sécurité, y compris pour les programmes des voyageurs dignes de confiance comme Nexus.

343. L’ASFC et IRCC ont mis à jour leur protocole d'entente en 2017 afin de continuer à s'entendre sur le fondement de leur coopération pour la mise en œuvre et l'exécution de programmes et la communication d'information requise pour appliquer diverses lois ^{Note de bas de page 55} . Le protocole d'entente précise les paramètres et les objectifs de la communication d'information entre les deux organisations ainsi que les autorisations légitimes et politiques qui leur permettent d'échanger des renseignements personnels pour s'acquitter de leurs responsabilités respectives ^{Note de bas de page 56} . Le protocole d'entente prévoit qu'en vertu de la LCISC, L’ASFC et IRCC peuvent communiquer de l'information qui se rapporte à leur compétence et à leurs attributions respectives en matière de sécurité nationale, et il définit les produits de renseignement, les services et l'appui que L’ASFC fournit à IRCC pour le programme d'immigration ^{Note de bas de page 57} . La gouvernance et la surveillance de la relation entre l’ASFC et IRCC sont confiées à un comité de sous-ministres et à des sous-comités.

344. Dans le cadre du présent examen, le Comité a cherché à cerner les difficultés découlant du fait que les deux organisations se partagent la responsabilité de l'application et du contrôle d'application de la LIPR. L’ASFC et IRCC ont tous deux affirmé que les autorisations relatives à leurs activités et responsabilités respectives étaient claires. Ils disent avoir une structure de gouvernance bien établie qui tient compte du fait que leurs rôles et leurs responsabilités sont complémentaires tout en étant distincts ^{Note de bas de page 58} .

345. Le Tableau 15 définit les domaines de coopération entre L’ASFC et IRCC en ce qui a trait aux activités frontalières qui ont des résultats liés à la sécurité nationale.

Source : ASFC et IRCC, audience conjointe devant le CPSNR, 9 mai 2019.

346. Le filtrage de sécurité aux fins de l'immigration est un processus effectué en collaboration. Il commence lorsqu'IRCC reçoit une demande de résidence temporaire ou permanente ou une demande d'asile ^{Note de bas de page 60} . Les agents des visas d'IRCC évaluent les demandes et peuvent déférer un dossier de demandeur à L’ASFC ou au SCRS qui effectuera une vérification plus approfondie. Cette décision s'appuie sur des indicateurs liés à la sécurité nationale ou le jugement de l'agent ou est prise si le système indique qu'un renvoi est obligatoire6 ^{Note de bas de page 61} .

347. Lorsqu'une demande est renvoyée à L’ASFC, sa Division des enquêtes pour la sécurité nationale est responsable du filtrage de sécurité des personnes qui demandent la résidence temporaire ou permanente au Canada. Cette division est aussi responsable de formuler des recommandations d'interdiction de territoire à IRCC, en application des articles de la LIPR qui concernent le terrorisme, l'espionnage et la subversion, les crimes contre l'humanité et le génocide, ainsi que la criminalité organisée. En 2016-2017, 2017-2018 et 2018-2019, l’ASFC a formulé à IRCC, respectivement, *** recommandations d'interdiction de territoire au Canada en application du paragraphe 34(1) de la LIPR, qui concerne le terrorisme, l'espionnage et la subversion, ce qui représente environ *** % du nombre total de dossiers de filtrage de sécurité aux fins de l'immigration renvoyés par IRCC à l’ASFC pour chacun des exercices ^{Note de bas de page 62} .

La Gendarmerie royale du Canada

348. L’ASFC et la GRC se partagent la responsabilité de protéger les frontières du Canada par l'application et le contrôle d'application de la Loi sur les douanes, de la LIPR, du Code criminel et d'autres lois et règlements pertinents. En 2014, l’ASFC et la GRC ont conclu un protocole d'entente destiné à définir les secteurs de responsabilités communes et de collaboration pour la sécurité frontalière. Les deux organismes relèvent directement du ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile ^{Note de bas de page 63} .

349. L’ASFC exerce ses responsabilités à des points d'entrés désignés. Notamment, elle est responsable de la [traduction] « gestion de la circulation des voyageurs et des marchandises aux [points d'entrée], des enquêtes sur les contraventions à la Loi sur les douanes et à la LIPR et des activités d'application de la loi en matière d'immigration ^{Note de bas de page 64} . » Pour sa part, la GRC est responsable des enquêtes et de la surveillance de la frontière entre les points d'entrée désignés, et est entre autres la principale responsable de la sécurité frontalière entre les points d'entrée et à l'extérieur des points d'entrée ^{Note de bas de page 65} . La coopération entre la GRC et l’ASFC est de nature stratégique (élaboration de politiques, de programmes et de procédures, et évaluation de programmes), opérationnelle (communication d'information et assistance mutuelle) et tactique (activités opérationnelles conjointes et communication d'information pour certaines enquêtes).

350. Le protocole d'entente entre l’ASFC et la GRC délimite les responsabilités et précise certains domaines de coopération et certaines responsabilités en matière d'enquête rattachés à l'exécution de la loi à la frontière et à l'administration frontalière, à la sécurité publique et à la contribution à l'atteinte des résultats liés à la sécurité nationale. Il s'agit notamment des responsabilités d'enquêtes pour la lutte contre la prolifération, les opérations policières conjointes et les opérations secrètes.

351. Le protocole d'entente définit les autorisations, les paramètres et les conditions à respecter pour la communication de l'information entre les deux organismes. L’ASFC peut communiquer à la GRC de l'information qui concerne l'accréditation de visiteurs étrangers invités à participer à des événements importants organisés au Canada ainsi que des renseignements douaniers pour des enquêtes criminelles, notamment de l'information sur l'identité d'une personne, une expédition commerciale ou un moyen de transport ou encore une infraction à la Loi sur les douanes ou une saisie à la frontière ^{Note de bas de page 66} . La GRC peut communiquer à l’ASFC de l'information pertinente pour les enquêtes ou encore de l'information concernant des menaces à la sécurité du Canada, des incidents chimiques, biologiques, radioactifs ou nucléaires, les infrastructures essentielles, la prolifération d'armes de destruction massive, le financement d'activités terroristes, des menaces contre des personnes protégées et le trafic ou la contrebande d'armes à feu ou d'autres armes, de dispositifs prohibés ou de munitions ^{Note de bas de page 67} . La GRC peut aussi fournir à l’ASFC de l'information pertinente pour d'autres aspects de la mission de l’ASFC, y compris pour le programme de filtrage de sécurité, l'établissement de l'admissibilité en vertu de la LIPR, le ciblage de voyageurs à risque élevé, les opérations secrètes ou les livraisons contrôlées (c'est à dire la livraison intentionnelle de marchandises prohibées, interceptées à la frontière ou ailleurs, au destinataire afin de l'identifier ou de l'arrêter ou de poursuivre une enquête criminelle ou une enquête de sécurité) ^{Note de bas de page 68} .

Le Service canadien du renseignement de sécurité

352. L’ASFC et le SCRS échangent de l'information sur des cas au Canada et à l'étranger afin de détecter les menaces à la sécurité du Canada et de déterminer l'admissibilité en application de la LIPR. Au début de 2015, l’ASFC et le SCRS ont conclu un protocole d'entente afin d'établir [traduction] « le fondement de la coopération entre L’ASFC, qui est responsable d'appliquer et de contrôler l'application de la législation frontalière, et le SCRS, dans le cadre d'enquêtes pour la sécurité nationale et pour la communication d'information conformément à leurs missions respectives et aux lois qui s'appliquent ^{Note de bas de page 69} . » En ce qui concernent les opérations conjointes, l'assistance opérationnelle et la collaboration, le protocole d'entente entre L’ASFC et le SCRS indique que les activités entreprises par chacun des organismes peuvent [traduction]« prendre la forme de techniques d'enquête, de fourniture d'équipement, de mise en commun d'information, de ressources ou de personnel et de création de conditions permettant à l'autre partie de remplir efficacement et en toute sécurité les exigences opérationnelles qui lui sont imposées ^{Note de bas de page 70}  ». Le protocole d'entente mentionne aussi que, bien que les activités visées par document puissent être menées conjointement, ou par une entité au nom de l'autre, elles doivent, dans tous les cas, respecter la mission et les autorisations respectives de chacun des organismes. Le protocole d'entente entre l’ASFC et le SCRS précise que certains domaines de coopération (comme les opérations conjointes, les domaines où il y a assistance opérationnelle et collaboration et la communication d'information) seront énumérés dans certaines annexes du document. Ces annexes devraient être terminées en 2019 ^{Note de bas de page 71} .

Partenariat internationaux

353. La Loi sur L’ASFC autorise L’ASFC à conclure des accords ou des ententes avec des États étrangers ou des organisations internationales ^{Note de bas de page 72} . L’ASFC a déclaré que la dynamique des menaces liées à la frontière nécessite des relations étroites avec les partenaires de l'étranger. Par conséquent, L’ASFC travaille de concert avec ses homologues étrangers pour mettre en commun les pratiques exemplaires, le savoir-faire et, s'il y a lieu, des renseignements, afin de faciliter le libre mouvement des voyageurs admissibles et les échanges commerciaux, d'identifier les personnes considérées comme à risque élevé et de les intercepter si elles sont interdites de territoire. Parmi les nombreux partenariats établis par l’ASFC, ses relations avec les États-Unis, le groupe d'États Border Five (85) (le Canada, les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande) et l'Union européenne sont les plus pertinentes pour le présent examen des activités de L’ASFC relatives à la sécurité nationale et au renseignement.

354. L’ASFC a de solides relations avec les organisations américaines responsables de la sécurité. En 1997, des représentants des gouvernements du Canada et des États-Unis ont signé un aide-mémoire sur les procédures permettant de communiquer aux autorités canadiennes responsables des opérations liées aux visas et de la sécurité frontalière les données de la liste de surveillance qui concernent des personnes soupçonnées de terrorisme et qui proviennent de rapports d'organismes américains responsables du renseignement et de l'exécution de la loi. En vertu de cet accord, les représentants canadiens reçoivent le nom, la date de naissance, le numéro de passeport et la nationalité (ou le pays d'origine) des personnes soupçonnées dont le nom figure sur la liste produite dans le cadre du programme TIPOFF du Département d'État des États-Unis ^{Note de bas de page 73} .

355. Cet accord entre le Canada et les États-Unis, qui a été par la suite désigné sous le nom de TUSCAN (TIPO FF U.S.-Canada), a été officialisé dans le cadre d'une entente conclue en 2016. Le système TUSCAN permet à L’ASFC d'obtenir de l'information du Terrorist Screening Center des États-Unis, y compris sur des citoyens canadiens. [*** Trois phrases ont été revues pour supprimer l'information préjudiciable ou privilégiée. Elles décrivent la communication d'informations entre le Canada et les États-Unis dans le cadre de l'accord TUSCAN. ***] ^{Note de bas de page 74} * * * ^{Note de bas de page 75} * * * ^{Note de bas de page 76}

356. En plus des données provenant de TUSCAN, les directions générales du Renseignement et de l'Exécution de la loi, des Voyageurs ainsi que du Secteur commercial et des Échanges commerciaux de L’ASFC communiquent de l'information avec les États-Unis pour une multitude de raisons. Comme on le mentionne au paragraphe 384, L’ASFC communique de l'information au Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis pour les activités de ciblage fondé sur des scénarios. Plus précisément, L’ASFC communique les données biographiques des tous les voyageurs identifiés au moyen d'un scénario de ciblage. Pour sa part, le Service des douanes et de la protection des frontières des États-Unis fournit, sur ces personnes, de l'information sur des mesures d'exécution antérieures et les antécédents de voyage afin de guider les processus de gestion des risques de L’ASFC. L’ASFC peut aussi communiquer à ses partenaires des États-Unis de l'information concernant l'immigration ou les voyageurs à risque élevé. L'information liée à l'immigration est communiquée au cas par cas. L’ASFC communique l'information sur les voyageurs à risque élevé à ses partenaires américains lorsqu'il existe un lien clair avec les États-Unis. Cependant, l’ASFC a affirmé que ce type de communication était rare, étant donné que la plupart de ses cas de voyageurs à risque élevé concernaient des enquêtes sur des citoyens canadiens en vertu du Code criminel et que, conséquemment, l'information serait fournie à la GRC ou au SCRS ^{Note de bas de page 77} .

357. À part ses relations bilatérales avec les États-Unis, c'est surtout avec le groupe B5 que l’ASFC communique de l'information ^{Note de bas de page 78} . L’ASFC collabore avec ses homologues du B5 au sein de multiples forums afin de mettre en commun le savoir-faire et les pratiques exemplaires en matière de sécurité frontalière. Par exemple, en ce qui a trait au ciblage fondé sur des scénarios, [*** Le reste de la phrase a été revue pour supprimer l'information préjudiciable ou privilégiée. Elle fait mention de forums du B5 visant la communication. ***] ^{Note de bas de page 79}

358. L’ASFC travaille aussi en étroite collaboration avec ses homologues de l'Union européenne. En 2005, le Canada et la Communauté européenne ont ratifié un accord afin de s'assurer que la communication des données provenant de l'information préalable sur les voyageurs (IPV) et du dossier du passager (DP) respecte les droits et libertés fondamentaux, y compris le droit au respect de la vie privée. Par cet accord, les deux parties d'engagent à traiter les données provenant de l'IPV et du DP conformément aux lois applicables et aux obligations constitutionnelles ^{Note de bas de page 80} . En 2014, le Canada et l'Union européenne ont ajouté des instructions supplémentaires sur la protection de la vie privée et sur la transmission et l'utilisation des données provenant de l'IPV et du DP, y compris de l'information liée à la police ou aux autorités judiciaires ^{Note de bas de page 81} . En juillet 2019, le Canada et l'Union européenne ont conclu les négociations en vue de ratifier un nouvel accord sur le DP. Les deux parties ont convenu de parachever le nouvel accord après un examen juridique ^{Note de bas de page 82} .