Introduction
Special Report on the National Security and Intelligence Activities of Global Affairs Canada

1. Affaires mondiales Canada (ci-après AMC ou le Ministère) a le vaste mandat de gérer l'ensemble des relations diplomatiques et consulaires, de stimuler le commerce international et de diriger les efforts en matière de développement international et d'aide humanitaire ^{Note de bas de page 1} . Conformément à son mandat, le Ministère est chargé de promouvoir et de faire progresser les intérêts politiques, économiques et de sécurité du Canada à l'étranger ^{Note de bas de page 2} . Le Ministère se divise en trois secteurs d'activité : les affaires étrangères, le commerce et le développement international. Le Ministère dispose d'un budget de plus de 7 milliards de dollars, emploie quelque 12 000 personnes et gère un réseau mondial de plus de 175 missions réparties dans 110 pays ^{Note de bas de page 3} . Ses activités englobent une foule d'activités, notamment l'élaboration de la politique étrangère du Canada, la gestion des relations bilatérales et multilatérales entre le Canada et d'autres États ou la prestation de services consulaires aux Canadiens à l'étranger, sans oublier la négociation de traités et d'accords commerciaux ainsi que la poursuite des objectifs que le Canada s'est fixés en matière de réduction de la pauvreté, de paix et de sécurité à l'échelle mondiale. ^{Note de bas de page 4}

2. Dans le cadre de son vaste mandat, le Ministère mène des activités en vertu de la prérogative de la Couronne et de pouvoirs légaux. Sa loi habilitante est la Loi sur le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (Loi sur le MAECD) ^{Note de bas de page 5} . Aux termes du paragraphe 10(1), les attributions du ministre des Affaires étrangères « s'étendent d'une façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement non attribués de droit à d'autres ministères ou organismes fédéraux et liés à la conduite des affaires extérieures du Canada ^{Note de bas de page 6} [ ... ] ». Essentiellement, les activités du Ministère — menées au nom du ministre — relèvent de la prérogative de la Couronne pour la conduite des affaires extérieures, à moins qu'elles soient établies autrement dans la loi ^{Note de bas de page 7} . Certaines lois confèrent des pouvoirs particuliers au ministre, notamment en ce qui a trait au contrôle de l'importation et de l'exportation de certaines marchandises ainsi qu'à l'imposition de sanctions. ^{Note de bas de page 8}

3. AMC est un membre fondamental de l'appareil de la sécurité et du renseignement. Bon nombre des menaces les plus importantes pour la sécurité nationale du Canada — du terrorisme et de l'ingérence étrangère allant aux armes de destruction massive — émanent de l'étranger ou ont un lien avec l'étranger. En tant que ministère chargé de favoriser les intérêts en matière de sécurité à l'étranger et de gérer les relations bilatérales, il joue un rôle crucial dans la protection des Canadiens et des intérêts du Canada, en prévenant les menaces à leur endroit ou en y réagissant. AMC est l'un des principaux utilisateurs de renseignements au gouvernement. Les renseignements sur les moyens, les intentions et les activités des États étrangers recueillis par des partenaires du renseignement nationaux et alliés orientent un large éventail des activités du Ministère, allant *** et de l'élaboration des politiques étrangères à la sécurité des missions canadiennes à l'étranger. Le Ministère recueille aussi des renseignements d'intérêt par l'entremise de rapports diplomatiques privilégiés provenant de son réseau mondial de missions. En outre, il constitue un partenaire essentiel pour les organisations de la sécurité et du renseignement au Canada, appuyant leurs activités les plus sensibles au pays, *** et veillant à ce que ces activités correspondent aux intérêts et aux objectifs élargis du Canada en matière de politique étrangère.

4. Les activités d'AMC en matière de sécurité nationale et de renseignement sont difficiles à définir et à distinguer du mandat élargi du Ministère. Ses activités liées à la sécurité nationale s'avèrent à la fois étendues et précises, puisqu'elles comprennent aussi bien la gestion de l'adhésion du Canada à des forums multilatéraux pour la promotion de la paix et de la sécurité mondiales qu'une fonction réglementaire précise liée au contrôle de l'exportation, de l'importation et de l'utilisation de technologies et de matériel potentiellement nuisibles. Bon nombre de ses activités liées aux politiques étrangères servent à leur tour d'outils pour répondre aux menaces pour la sécurité nationale, telles que les mesures diplomatiques, voire la suspension d'un engagement en réponse à des activités d'ingérence étrangère contre le Canada. Enfin, les renseignements recueillis par les partenaires, les alliés ou le Ministère orientent la quasi-totalité des activités d'AMC, ce qui permet à l'organisation d'agir efficacement comme moteur *** des priorités et des exigences en matière de collecte de renseignements au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement.

Methode d'examen

5. En juin 2020, le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (CPSNR et ci-après le Comité) a décidé d'entreprendre l'examen des activités d'AMC liées à la sécurité nationale et au renseignement en vertu du paragraphe 8b) de la Loi sur le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (Loi sur le CPSNR). Le 6 juillet 2020, le président du Comité a fait parvenir des lettres aux ministres des Affaires étrangères, de la Sécurité publique et de la Protection civile ainsi que de la Défense nationale pour les aviser de l'examen et leur demander de soumettre des documents préliminaires visant principalement la période de janvier 2015 à juillet 2021, aux fins d'examen et d'analyse par le Comité. Voici les trois objectifs principaux de l'examen en question :

• examiner les pouvoirs en vertu desquels AMC mène ses activités liées à la sécurité nationale et au renseignement ainsi que la gouvernance de ces activités;
• obtenir une vue d'ensemble de la nature et de la portée des activités d'AMC liées à la sécurité nationale et au renseignement, notamment une définition de ces activités qui se distinguent du mandat élargi du Ministère;
• étudier la participation d'AMC aux opérations d'autres ministères et son rôle visant à garantir que lesdites opérations respectent les politiques en matière d'affaires étrangères, de défense et de sécurité du gouvernement.

6. Le Comité reprend ici l'approche utilisée dans le cadre d'examens précédents. Son examen vise à être explicatif et exploratoire, et a pour but de faire comprendre le rôle du Ministère au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement. En raison des liens étroits qui existent entre la politique étrangère, la sécurité nationale et le renseignement, il est difficile d'établir une ligne de démarcation qui est nette entre, d'une part, les activités du Ministère sur le plan de la sécurité nationale et du renseignement et, d'autre part, les activités relevant des autres sphères de son mandat. Les activités du Ministère qui ont trait à la sécurité nationale et au renseignement ont une portée considérable allant des activités axées principalement sur les enjeux de politique étrangère — notamment la gestion de l'appartenance du Canada aux organisations multilatérales — aux activités relevant surtout du domaine de la sécurité nationale — notamment le renforcement des moyens d'États étrangers dans la lutte contre le terrorisme. En revanche, les activités dans le domaine du renseignement s'étendent des rapports diplomatiques déclarés à ***. Enfin, le mandat élargi en matière de politique étrangère confère au ministère un rôle de premier plan pour ce qui est de maintenir une cohérence optimale entre les activités de ses partenaires de la sécurité et du renseignement et les intérêts du Canada en matière de politique étrangère.

7. Comme l'éventail des activités du Ministère est particulièrement large, le Comité a résolu de se concentrer sur celles dont le principal objet est de prévenir les menaces (sinon d'y réagir) pour la sécurité nationale ainsi que les activités qui pourraient s'agir de collecte de renseignements au moyen de méthodes et de sources secrètes, clandestines ou privilégiées. Le Comité reconnaît que les activités d'AMC liées à la politique étrangère, notamment au sein des organisations multilatérales, peuvent influer grandement sur les enjeux liés à la sécurité nationale, mais dans le cadre du présent examen, seules les activités pouvant avoir des répercussions tangibles sur la sécurité nationale ou sur le renseignement (par exemple, l'ajout de certaines marchandises aux listes de contrôle pour les importations et les exportations) sont visées. Au reste, cette approche renvoie à la façon dont le Comité entendait les notions de « sécurité nationale » et de « renseignement » dans le cadre des examens réalisés aux fins de son premier rapport annuel de 2018 ^{Note de bas de page 9} . De plus, le Comité s'intéresse toujours aux répercussions possibles des activités des organismes sur les droits des Canadiens conférés par la Charte; mais les activités du Ministère visées par le présent examen n'engageaient pas considérablement ces droits. Le Comité ne présente aucune conclusion ni recommandation sur la question.

8. Le rapport du Comité a englobé toute partie d'AMC dont les autorisations, les rôles ou les responsabilités se rapportent à la sécurité et au renseignement. Cela dit, le Secteur de la sécurité internationale et des affaires politiques a été un élément central de l'examen. Le Secteur a pour mandat de se pencher sur la question des crises internationales et de la sécurité des Canadiens par le biais de politiques, d'analyses et de programmes portant sur les enjeux de sécurité à l'échelle mondiale, notamment la criminalité internationale et le terrorisme, la prolifération des armes et l'ingérence étrangère ^{Note de bas de page 10} . Le montant des dépenses annuelles du Secteur s'élève à environ 450 M$, alors que son personnel compte 313 employés à temps plein ^{Note de bas de page 11} . Le Secteur compte cinq bureaux :

• Direction générale du renseignement (créée en 2019) : responsable des activités de renseignement, ce qui comprend les évaluations de la menace, la coordination avec les partenaires nationaux et les programmes du renseignement;
• Bureau des droits de la personne, des libertés et de l'inclusion : responsable des questions touchant aux droits de la personne, à la politique internationale sur le numérique et à la politique internationale sur la cybersécurité;
• Bureau du crime international et du terrorisme : responsable des questions touchant à la criminalité internationale ainsi qu'aux politiques et aux programmes en matière d'antiterrorisme;
• Direction générale de la politique de sécurité internationale : responsable de la coordination de la politique internationale et de défense, des questions touchant aux politiques et aux programmes sur la prolifération et le désarmement, ainsi que de la gestion des adhésions du Canada aux organisations multilatérales responsables de la sécurité et de la défense;
• Direction générale du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix : responsable des questions touchant aux politiques, aux programmes et aux déploiements relevant du Programme pour la stabilisation et les opérations de paix. ^{Note de bas de page 12}

9. Entre septembre 2020 et juillet 2021, le Comité a reçu des documents venant d'AMC et de ses partenaires du domaine de la sécurité et du renseignement, à savoir l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes (MDN/FAC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). En outre, le Secrétariat du Comité a tenu un certain nombre de séances d'information pratiques avec des représentants d'AMC, du SCRS, du CST, du MDN/FAC et de la GRC au sujet des activités de sécurité nationale et de renseignement du Ministère. Pour sa part, le Comité a organisé deux comparutions et une séance d'information avec des représentants de la direction d'AMC, du SCRS et du CST en juin 2021, y compris avec la sous­ ministre des Affaires étrangères. La liste détaillée des témoins se trouve à l'Annexe A.

Motif de l'examen

10. Le présent rapport marque le troisième examen mené par le Comité sur les activités d'un organe essentiel de l'appareil de la sécurité et du renseignement. Le Comité a appliqué les mêmes critères que lors d'examens précédents pour étayer sa décision d'étudier les activités d'AMC en matière de sécurité nationale et de renseignement, à savoir :

• l'existence d'examens antérieurs visant l'organisation;
• l'ampleur des activités liées à la sécurité nationale et au renseignement, et la mesure dans laquelle celles-ci sont connues;
• l'assujettissement de ces activités à des lois précises ou à des directives officielles. ^{Note de bas de page 13}

11. Les activités de sécurité nationale et de renseignement du Ministère répondent aux critères ci-dessus. Il convient d'abord de rappeler qu'aucune de ces activités n'a fait l'objet d'un examen externe indépendant. De plus, comme elles sont vastes et mal définies, les activités de sécurité nationale et de renseignement du Ministère sont peu connues des parlementaires ou des Canadiens. Enfin, le pouvoir en vertu duquel le Ministère mène la plupart de ses activités, notamment les activités liées à la sécurité nationale et au renseignement, découle d'un rapport complexe entre la prérogative de la Couronne et les pouvoirs légaux.

12. Le présent examen vise aussi à tirer parti des examens menés précédemment par le Comité quant au rôle d'AMC dans les activités relevant précisément de la sécurité et du renseignement. Sont résumées ci-dessous les remarques et les conclusions pertinentes découlant de ces examens.

• Examen du Processus d'établissement des priorités en matière de renseignement (2018) : L'examen portait sur la manière dont le Cabinet et l'appareil de la sécurité et du renseignement établissent les priorités et les exigences en matière de renseignement et y répondent. Le Comité a déterminé qu'AMC était le principal client et moteur des exigences permanentes en matière de renseignement (l'analyse de la collecte détaillée des renseignements et des besoins en évaluation) et a conclu que les demandes de collecte et d'évaluation d'AMC doivent être ciblées davantage et mieux hiérarchisées. ^{Note de bas de page 14}
• Examen des activités de renseignement du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes (2018) : L'examen portait sur les activités de renseignement menées par le MDN/FAC pour appuyer le mandat de défense. Dans le cadre de cet examen, le Comité s'est penché sur le processus de consultation interministérielle entre le MDN/FAC et AMC avant le déploiement de capacités du renseignement de défense à l'étranger. Il a constaté qu'aucun mécanisme officiel n'était en place pour soutenir de telles consultations, ce qui a empêché AMC, dans un cas au moins, de mener sa propre évaluation des risques liés à politique étrangère en cas de déploiement. Le Comité a donc recommandé que le MDN/FAC mette en œuvre un processus normalisé pour les consultations interministérielles portant sur les capacités du renseignement de défense, y compris une norme minimale de documentation. ^{Note de bas de page 15}
• Examen de la réponse du gouvernement à l'ingérence étrangère (2019) : Dans le cadre de son examen de la réponse du gouvernement aux menaces posées par l'ingérence étrangère, le Comité s'est penché sur la responsabilité du Ministère concernant la prise de mesures visant à lutter contre l'ingérence étrangère ainsi que la gestion des relations bilatérales du Canada et la défense des intérêts canadiens à l'étranger. Dans son rapport, le Comité fait état des outils dont dispose le Ministère pour contrer cette menace, allant de l'imputation publique et de la suspension d'engagements aux sanctions multilatérales. En terminant, le Comité a soulevé des préoccupations quant au rôle de meneur d'AMC dans la lutte contre l'ingérence étrangère, déplorant que les considérations liées à l'ingérence étrangère relèguent au second plan celles liées aux préjudices subis à l'intérieur du pays. ^{Note de bas de page 16}

L'objectif du présent examen est aussi d'expliquer plus avant le rôle d'AMC au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement.

Examens externes précédents

13. Rappelons d'emblée que l'ensemble des activités de sécurité nationale et de renseignement d'AMC n'a jamais fait l'objet d'un examen externe indépendant. Dans les dix dernières années, le Bureau du vérificateur général et les comités parlementaires se sont penchés sur des éléments peu connus des activités de sécurité nationale et de renseignement d'AMC ayant trait au contrôle des exportations, à la sécurité des missions et à l'intervention du gouvernement lors de prises d'otage par des groupes terroristes. ^{Note de bas de page 17} Voici le résumé des éléments examinés et des principales conclusions.

• Bureau du vérificateur général du Canada, Contrôle des exportations à la frontière (2015) : L'objet de ce rapport du vérificateur général publié à l'automne 2015 était de déterminer si l'ASFC et ses principaux partenaires fédéraux, dont AMC, disposaient de l'information, des pratiques et des mesures de contrôle nécessaires aux frontières afin de prévenir l'exportation de marchandises contrevenant aux lois régissant l'exportation au Canada. En ce qui concerne AMC, l'audit avait pour but de vérifier si le Ministère délivrait des licences pour les biens stratégiques et militaires contrôlés conformément à la Loi sur les licences d'exportation et d'importation dans le respect des délais prescrits dans ses normes de service publiées (oui, la plupart du temps ^{Note de bas de page 18} ).
• Bureau du vérificateur général du Canada, La sécurité matérielle des missions diplomatiques canadiennes à l'étranger (2018) : Le rapport du vérificateur général publié à l'automne 2018 visait à déterminer si AMC répondait aux besoins en matière de sécurité matérielle lors des missions à l'étranger, afin de protéger ses employés et ses biens. L'audit a révélé qu'AMC n'avait pas pris toutes les mesures nécessaires pour répondre aux menaces de sécurité changeantes. Sur le plan de la sécurité, on a constaté des lacunes qui devaient être comblées sans attendre ainsi que des évaluations de sécurité incomplètes ou manquantes concernant plusieurs missions. Ainsi, le vérificateur général a recommandé qu'AMC vérifie que toutes les évaluations des menaces et des vulnérabilités sont à jour et menées conformément aux normes de sécurité du Ministère. ^{Note de bas de page 19}
• Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes, Renforcer le service consulaire du Canada maintenant et pour l'avenir (2018) : Ce comité s'est penché sur la prestation des services consulaires par le Ministère aux Canadiens à l'étranger. Dans le cadre de cette étude, il a examiné le rôle d'AMC dans la coordination de l'intervention gouvernementale en cas de prise d'otages canadiens à l'étranger par des entités terroristes. Le comité a formulé six recommandations concernant cette question, conseillant au gouvernement, notamment, de stipuler que les Canadiens qui paient une rançon en vue de libérer les victimes d'un enlèvement ne feront pas l'objet de poursuites criminelles, d'examiner chaque cas d'enlèvement afin d'en tirer des leçons et d'établir les pratiques optimales concernant la participation de la famille. ^{Note de bas de page 20}
• Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international, La sûreté et la sécurité des employés d'Affaires mondiales Canada et des Canadiens à l'étranger (2019) : Ce comité a donné suite aux constats présentés dans le rapport de 2018 du vérificateur général sur la sécurité des missions. Il a aussi abordé d'autres questions liées à la sécurité et à la sûreté, portant notamment sur les mesures de sensibilisation à la sécurité, la santé mentale des employés et les communications consulaires. Le comité a accepté les recommandations du vérificateur général et a demandé à ce qu'on offre de meilleurs services en santé mentale aux employés d'AMC affectés à des pays à haut risque. ^{Note de bas de page 21}

Structure de l'examen

14. Les chapitres qui suivent portent sur les activités d'AMC liées à la sécurité nationale et au renseignement. Le premier chapitre examine le cadre légal d'AMC qui comprend un éventail d'autorisations tirées de la prérogative de la Couronne et de lois. Le deuxième chapitre présente le rôle général du Ministère de « cohérence en matière de politique étrangère » visant à assurer l'harmonie entre les activités liées à la sécurité nationale et au renseignement d'autres ministères et organismes et la politique étrangère du Canada. Le troisième chapitre est consacré au rôle de facilitation d'AMC [*** Une phrase a été supprimée pour retirer l'information préjudiciable ou privilégiée. La phrase décrivait le rôle du Ministère. ***]. Le quatrième chapitre décrit le rôle de direction d'AMC, c'est-à-dire les activités menées exclusivement par le Ministère ou sous sa direction. Le rapport se termine par l'évaluation, les conclusions et les recommandations du Comité.