Chapitre 5 : Évaluation du Comité
Rapport spécial sur les activités d’Affaires mondiales Canada en matière de sécurité nationale et de renseignement

240. Le présent examen du Comité visait à étudier les activités liées à la sécurité nationale et au renseignement d'AMC, les pouvoirs dont ce dernier dispose pour les mener ainsi que leur gouvernance. Le Comité a ainsi pu constater qu'en vertu de sa responsabilité de gérer les relations internationales et le réseau mondial de missions du Canada, le Ministère joue un rôle fondamental au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement. Parmi ses rôles principaux, AMC veille à ce que les activités de ses partenaires de la sécurité et du renseignement s'harmonisent aux intérêts et aux objectifs élargis du gouvernement en matière de politique étrangère, soutient la collecte de renseignements étrangers à l'intérieur et à l'extérieur du Canada, et favorise les intérêts de sécurité nationale du Canada à l'étranger à l'aide de son programme de sécurité internationale et de ses interventions en cas de prise d'otage par des entités terroristes.

241. L'examen des activités du Ministère a révélé un profond déséquilibre entre ses rôles vastes et importants et les mécanismes de gouvernance qui sous-tendent de telles responsabilités. La gouvernance consiste en la combinaison de structures et de processus internes et externes — y compris les politiques et procédures officialisées et les comités de surveillance — qui assurent la continuité et la mémoire institutionnelle et qui appuient la prise de décisions et la responsabilisation. Autrement dit, la gouvernance est la pierre angulaire de la prise de décisions, de la conduite des activités et du maintien de la responsabilisation. Le Comité a cerné trois aspects de la gouvernance qui présentent des failles particulièrement importantes : le rôle du Ministère dans l'intervention du gouvernement en cas de prise d'otage terroriste, l'appui d'AMC aux activités liées au renseignement étranger et la gestion par le Ministère du risque lié à la politique étrangère. Ces aspects sont tour à tour examinés ci-dessous.

Coordination de l'intervention du gouvernement en cas de prise d'otage par des entités terroristes

242. L'intervention du gouvernement face aux prises d'otage terroristes se heurte à d'importantes difficultés. Certaines de ces difficultés reviennent à AMC, l'organisation chargée de diriger la coordination de l'intervention du gouvernement. Bien que le Ministère ait immanquablement effectué un certain exercice sur les leçons apprises après chaque incident critique, il est évident que les conclusions présentées dans ces examens ne sont pas adoptées. Bon nombre des mêmes difficultés ressortaient chaque fois, y compris lors des derniers incidents : l'absence d'une gouvernance et d'une politique claires sur les paramètres de l'intervention du gouvernement; des lacunes sur le plan de la direction et d'une prise de décision centralisée tout au long d'un incident; des rôles et responsabilités mal définis; et l'absence d'une approche institutionnalisée. Au moins une partie de ces difficultés pourraient être réglées par l'élaboration de politiques, protocoles et procédures normales d'exploitation officiels afin d'orienter l'intervention du Ministère et de ses partenaires. L'unité spécialisée créée par le Ministère en 2009 en vue d'élaborer lesdits documents a jusqu'à présent failli à la tâche.

243. Ainsi, l'affirmation par le Ministère qu'il est chargé de « diriger la coordination » des interventions du gouvernement face aux incidents critiques est réfutée. À la suite de son examen, le Comité estime que le Ministère prend peu en charge la coordina.tion ou la gestion de l'intervention du gouvernement, ***. Cela dit, il lui est impossible de le faire dans le contexte actuel. D'autres organisations clés faisant partie du Groupe de travail, c'est-à-dire le ministère de la Défense nationale/les Forces armées canadiennes (MDN/FAC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC), jouent des rôles opérationnels beaucoup plus importants pour résoudre de réels incidents, ***. Ils mettent à profit, dans chaque incident, un grand nombre d'outils opérationnels et une vaste expérience qui sont tous assujettis à différentes responsabilités ministérielles. Entre autres, les ministères tendent ainsi à déterminer leur propre niveau d'effort, ce qui oriente la démarche du gouvernement vers le mandat de l'organisation qui offre le plus de moyens dans une situation (par exemple, mettre la priorité sur une enquête criminelle dans le cas de la GRC et sur des éléments militaires dans le cas des FAC). De façon plus générale, le Comité a constaté que les ministères sont aux prises avec des ambiguïtés lorsqu'il est question de définir les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale de chaque incident ***.

244. Toutefois, le Comité constate que la difficulté la plus importante est de nature systémique. Un aspect qui ressort constamment des exercices sur les leçons apprises et fréquemment des documents de travail est que les gouvernements successifs n'ont pas établi un cadre stratégique global visant à orienter les activités des ministères et à fournir des directives précises à l'aube de chaque nouveau cas. Alors qu'AMC et ses ministères partenaires devraient améliorer leur façon de procéder face aux incidents critiques en élaborant des politiques et procédures formelles et un modèle clair de direction centralisée, ces efforts ne s'avéreront réellement efficaces que dans la mesure où l'on adopte des réformes systémiques connexes sur le plan politique. Les incidents critiques sont rares, mais perturbent lourdement les organisations responsables de l'intervention, ainsi que les victimes et leur famille.

Soutien aux partenaires du reriseignement

245. Le Comité a trouvé intéressant d'en apprendre au sujet du soutien *** qu'a apporté AMC à ses partenaires nationaux *** en matière d'activités de collecte de renseignements sensibles. Depuis les années 1980 au moins, AMC joue un rôle central *** pour ce qui est de la collecte de renseignements étrangers au pays ***. Il a par ailleurs fourni une assistance de couverture essentielle aux partenaires internationaux du renseignement menant des opérations à l'étranger. Récemment, le Ministère a acquis un rôle important concernant la formulation de demandes ou l'approbation de cyberactivités au titre des nouvelles autorisations du CST. Ces activités en soi comportent des risques considérables pour les relations étrangères du Canada et sa réputation internationale ***. Le Comité s'est réjoui de constater l'évolution et le renforcement de mécanismes de gouvernance interministériels depuis 2019, lesquels régissent bon nombre de ces activités très sensibles, y compris la collecte de renseignements étrangers au Canada en vertu de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ainsi que la conduite de cyberopérations actives en vertu de la Loi sur le Centre de la sécurité des télécommunications.

246. Étant donné qu'il s'agit d'un soutien de longue date et qu'une gouvernance externe robuste encadre les diverses activités, le Comité a été frappé par l'absence quasi totale de gouvernance interne concernant le rôle d'AMC. La Direction générale du renseignement, le groupe responsable de la contribution du Ministère à ces activités, n'a élaboré que peu de politiques, procédures ou structures de comité interne pour gouverner et surveiller le rôle d'AMC dans ces activités de renseignement sensibles (fait exception un comité de planification interne sur les cyberopérations). Malgré le rôle essentiel du Ministère, celui-ci ne dispose d'aucune documentation officielle précisant comment il s'en acquitte, quels intervenants internes sont consultés lors de la préparation d'une justification au titre de l'article 16 ***, ni comment le risque est évalué et atténué. Par ailleurs, AMC n'a mis en place aucune exigence relative à la production de rapports qui permettrait au ministre des Affaires étrangères d'être tenu informé du soutien apporté par son Ministère à d'autres ministères ***. Cette absence de gouvernance est d'autant plus étonnante lorsqu'on pense aux risques que posent ces activités aux relations étrangères du Canada et à sa réputation internationale. Si le Comité reconnaît que ce n'est pas AMC qui recueille les renseignements, c'est sans conteste au ministre des Affaires étrangères qu'il incombera de réagir dans l'éventualité de répercussions causées par le dévoilement ou la découverte de l'activité. L'absence de gouvernance interne, notamment d'exigences en matière de production de rapports, soulève des préoccupations quant à la connaissance et à la responsabilisation du ministre sur une base continue en ce qui a trait à la participation du Ministère à des activités de collecte de renseignements sensibles.

Gestion des risques liés à la politique étrangère

247. Au cours de l'examen, des représentants d'AMC ont insisté sur le fait que le risque lié à la politique étrangère « appartient » au ministre des Affaires étrangères. Ainsi, l'un des rôles principaux d'AMC au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement est de veiller à la cohérence des politiques étrangères. Il s'agit d'un rôle se déclinant en deux responsabilités interreliées : demeurer informé des activités de ses partenaires de la sécurité et du renseignement et faire en sorte que le large éventail des intérêts canadiens soit pris en compte lors de la planification de ces activités et du choix de l'intervention face à une menace donnée. La reconnaissance de l'importance accordée à ce rôle par le gouvernement s'est accrue depuis 2016, avec la promulgation d'instructions du ministre, des modifications de lois et la délivrance de lettres de mandats ministériels. Elles ont davantage mis de l'avant le rôle clé d'AMC dans la cohérence des politiques étrangères au sein de l'appareil de la sécurité et du renseignement.

Gouvernance externe

248. Les mécanismes de gouvernance externes officialisés constituent un outil essentiel permettant à AMC de renforcer la cohérence des politiques étrangères. Ce sont les ambassades et les missions à l'étranger qui donnent le coup d'envoi. Les organismes semblaient partager une opinion uniforme des responsabilités de leur personnel envers les chefs de mission à l'étranger, à une exception près : la GRC, qui a indiqué que son personnel déployé n'avait aucune relation hiérarchique, contrairement à ce qui est énoncé dans la Loi sur le MAECD, c'est-à-dire que le chef de mission contrôle l'activité officielle des organismes qui travaillent à la mission. *** Un incident *** a mis davantage en lumière les difficultés associées à la sensibilisation des chefs de mission sur les activités qui se déroulent dans les endroits où ils sont accrédités. Les ministères doivent reconnaître leurs responsabilités au titre de la Loi.

249. Dans une plus large mesure, AMC assure l'uniformité en matière de politique étrangère par la mobilisation interministérielle. Le Comité s'est réjoui de constater que des mécanismes de consultation robustes étaient en place entre AMC, le SCRS et le CST, gouvernant le large éventail de leurs activités collaboratives et de leurs occasions de coopération futures. En particulier, la contribution officialisée d'AMC aux évaluations du risque lié à la politique étrangère concernant les activités du SCRS ayant un lien avec la politique étrangère ainsi que les cyberopérations actives et de défense du CST représentent la reconnaissance des parts et des responsabilités partagées d'AMC en ce qui a trait aux activités liées à la sécurité et au renseignement ayant un lien avec l'étranger. Une telle officialisation permet d'établir des lignes de communication claires, une transparence dans le processus, une atténuation exhaustive du risque et des voies de résolution des différends et d'incompatibilités.

250. On observe un contraste frappant entre le caractère officiel des consultations entre AMC, le SCRS et le CST et les mécanismes en place entre AMC et le MDN/FAC. Au cours des trois dernières années, les deux organisations ont reçu la directive du premier ministre et de leur ministre respectif de renforcer et d'officialiser les consultations afin d'assurer la cohérence des politiques étrangères en lien avec les déploiements des FAC à l'étranger, les cyberopérations actives, et les activités dans la mer de Chine méridionale. Le Comité a aussi relevé la nécessité de renforcer les consultations entre le MDN/FAC et AMC pour veiller à la cohérence des activités du renseignement de défense des FAC sur le plan des politiques étrangères. Bien que le Comité reconnaisse les efforts constants déployés à l'heure actuelle pour élaborer des mécanismes de consultation en réponse à l'instruction du ministre, il remarque que, plus de trois ans après la directive du premier ministre, ces derniers demeurent à un stade embryonnaire. Des représentants des deux organisations ont fait entendre que des communications fréquentes concernant le large éventail de leurs activités avaient lieu à tous les paliers de leurs organisations. Néanmoins, le Comité continue de croire que des mécanismes de consultation officiels et bien documentés contribueraient à assurer la transparence, l'atténuation du risque et la résolution d'incompatibilités nécessaires aux activités du MDN/FAC à l'étranger.

Gouvernance interne

251. Il est tout aussi important qu'une gouvernance interne robuste soit en place. Toutefois, tout comme pour les activités de soutien du Ministère auprès de ses partenaires du renseignement, le Comité a relevé des lacunes considérables dans les mécanismes internes qui gouvernent le rôle du Ministère lié à la cohérence des politiques étrangères. Mis à part les gabarits d'autorisation rédigés en 2021, le Ministère n'a pas êlaboré de politiques ou de procédures, et n'a mis sur pied aucun comité pour orienter, mettre en œuvre et surveiller les activités d'évaluation du risque lié à la politique étrangère menées par AMC pour d'autres ministères. La documentation est aussi primordiale, car elle constitue un fondement précieux afin de comprendre le processus adopté par les organisations pour leur évaluation, ce qui garantit à la fois la transparence et la responsabilisation entourant la prise de décisions. Si des représentants d'AMC ont expliqué leur processus interne d'évaluation du risque au Comité et fait valoir leurs consultations internes, le Comité doute de la rigueur et de l'uniformité au fil du temps du processus d'évaluation du risque du Ministère en l'absence de documentation officielle l'étayant. Comme l'a fait remarquer le Comité, ces processus devraient soutenir la responsabilisation du ministre : lorsqu'ils sont imprécis ou absents, la responsabilisation est atténuée. Par ailleurs, l'absence de processus et de documentation officialisés a des conséquences à plus large échelle pour les organisations partenaires. Pour mener leurs évaluations globales du risque, le SCRS et le CST ont recours à une méthode rigoureuse et à des exigences strictes en matière de documentation. Or, ils se fient en partie à l'évaluation du risque d'AMC. Le processus ad hoc d'AMC pourrait entraîner des lacunes dans l'évaluation élargie du risque du gouvernement, et par le fait même, compromettre la viabilité des opérations et des activités.

Comparateurs internes et externes

252. Les lacunes sur le plan de la gouvernance sont particulièrement frappantes lorsqu'on compare AMC à ses partenaires du renseignement. Le Ministère collabore avec le SCRS et le CST dans le cadre d'un large éventail d'activités sensibles liées au renseignement, allant de la collecte de renseignements étrangers au Canada en vertu de la Loi sur le SCRS *** et aux cyberopérations actives et de défense en vertu de la Loi sur le CST. Dans le cadre de tous ces programmes, le SCRS et le CST ont élaboré des politiques claires, des procédures détaillées et des structures de comités de surveillance afin de gouverner leurs contributions aux activités menées en partenariat avec AMC. De même, leurs processus d'évaluation du risque internes comprennent une méthode rigoureuse et des exigences en matière de documentation pour les consultations internes. Enfin, les deux organisations doivent régulièrement faire rapport à leur ministre respectif relativement à l'ensemble de leurs activités. Le Comité reconnaît que, contrairement à AMC, le SCRS et le CST ont des pouvoirs conférés par des lois, et que leurs activités font l'objet d'examens depuis des décennies. Leur loi respective s'accompagne d'un certain nombre d'exigences en matière de gouvernance et de rapports, et au fil du temps, les examens minutieux dont ils ont fait l'objet les ont poussés à élaborer et à peaufiner leurs pratiques de gouvernance. Nonobstant le fait que son mandat et ses pouvoirs diffèrent, le Ministère devrait s'inspirer de ces organisations pour créer ses propres mécanismes de gouvernance interne.

253. Le Ministère dispose aussi de modèles en son sein. Le Comité considère que la gouvernance des directions des programmes de sécurité internationale d'AMC est un modèle pour l'ensemble des activités du Ministère en matière de sécurité nationale et de renseignement. Ces directions ont élaboré des modalités et des conditions liées à chaque volet de leurs programmes qui décrivent les critères d'admissibilité pour les projets individuels ainsi que les processus pour les propositions, examens et approbations de projets. Elles sont encadrées par une structure de comité par niveaux, qui leur fournissent des conseils allant de l'orientation stratégique globale à la surveillance directe de projets. Chaque année, les programmes sont soumis à un examen des priorités et à des audits et évaluations internes sur une base régulière. Contrairement à la Direction générale du renseignement d'AMC, les programmes de sécurité internationale sont assujettis aux exigences d'évaluation de programme conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique des résultats du Conseil du Trésor. De manière analogue au SCRS et au CST, les exigences réglementaires et les évaluations régulières ont permis à ces programmes de perfectionner leurs pratiques de gouvernance au fil du temps. Le Comité convient que la nature du programme de sécurité internationale diffère de celle de la Direction générale du renseignement, mais croit que les mécanismes de gouvernance en soi constituent un exemple interne précieux de l'importance de mettre en place des processus précis et transparents.

Cohérence, mémoire institutionnelle et responsabilisation

254. Dans tous ces examens précédents, le Comité a beaucoup insisté sur l'importance de la gouvernance. Il s'agit ici de la principale préoccupation du Comité. La raison est simple : la gouvernance appuie la responsabilisation. En effet, les mécanismes de gouvernance créent un lien évident entre les pouvoirs d'un ministre et les activités menées en vertu de ceux-ci. En outre, ils permettent de fournir la documentation nécessaire et d'afficher une transparence afin de rendre compte des décisions. En retour, les mécanismes de gouvernance solides — instructions du ministre, politiques et procédures officialisées, comités de surveillance et exigences relatives à la production régulière de rapports — assurent la cohérence et la mémoire institutionnelle au sein d'une organisation. L'élaboration et la documentation des processus et des procédures permettent aux pratiques et aux processus judicieux d'être appliqués systématiquement, sans qu'un représentant ait à faire preuve de bon jugement. Dans ces deux sphères, le Ministère a des lacunes à combler. Le Comité les examine tour à tour.

255. La responsabilisation ministérielle est minée par l'absence d'exigences officialisées en ce qui a trait à la production de rapports sur une base régulière. Peu d'exigences liées aux rapports à l'intention du ministre des Affaires étrangères sont en place en ce qui a trait aux activités liées à la sécurité nationale et au renseignement, notamment celles menées au titre de l'article 16 de la Loi sur le SCRS, ***, le processus d'évaluation du risque lié à la politique étrangère et les ententes étrangères en vertu de la Loi sur le SCRS et de la Loi sur le CST. Le ministre des Affaires étrangères approuve plutôt des cibles pour la collecte de renseignements étrangers, *** ou des ententes étrangères, sans qu'il y ait de mécanisme officiel lui permettant de demeurer informé du déroulement de ces activités et des risques qu'elles comportent. L'absence de mécanismes liés à la production de rapports pourrait limiter la compréhension qu'a le ministre de la portée des activités du Ministère en matière de sécurité nationale et de renseignement, de la manière dont elles ont évolué, et des risques connexes changeants, ce qui nuirait réellement à sa capacité de rendre compte de ces activités au fil du temps (comme exemple récent, AMC n'a pas informé le ministre ***). Si le Ministère a fait remarquer que le ministre est régulièrement informé des activités sensibles du Ministère, il a reconnu les lacunes concernant les exigences en matière de production de rapports officiels, qui seront comblées sous peu au moyen d'une instruction du ministre 518. Le Comité félicite AMC de reconnaître ces lacunes, mais insiste sur le fait que l'instruction du ministre n'est qu'un élément d'un vaste ensemble de politiques, de procédures et de structures de surveillance permettant de former un cadre de gouvernance robuste.

256. Par ailleurs, ces consultations ad hoc et informelles au sein du Ministère affaiblissent la cohérence et la mémoire institutionnelle de ses contributions à l'appareil de la sécurité et du renseignement. La question de la cohérence concerne particulièrement le rôle d'AMC dans l'assurance de la cohérence en matière de politique étrangère. Même si AMC assure que les intervenants internes pertinents sont consultés au cours de ses processus d'évaluation du risque internes, y compris les bureaux géographiques et les chefs de missions, il est difficile de déterminer si ces pratiques sont appliquées de manière uniforme au fil du temps et dans tous les cas. Il en est de même pour les contributions du Ministère aux examens de la sécurité nationale en vertu de la Loi sur Investissement Canada, où les processus de consultation internes sont appliqués au besoin, et les intervenants pertinents, déterminés au cas par cas. Les défis liés à la cohérence et à la mémoire institutionnelle sont exacerbés par les systèmes des ressources humaines du Ministère. En effet, la rotation d'une partie du personnel fait en sorte que leurs rôles changent aux deux ou trois ans. Dans le contexte de rotations fréquentes du personnel, il importe encore davantage de documenter les politiques et les procédures afin que les représentants soient au courant des pratiques antérieures et capables de veiller à la qualité et à la rigueur des processus sur une base continue.