Annexe A : Conclusions et recommandations de l’examen d’AMC
Le Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement : Rapport annuel 2022
Conclusions
C1.
Affaires mondiales Canada (AMC ou le Ministère) fait partie intégrante de l’appareil de la sécurité et du renseignement. Le Ministère appuie les intérêts en matière de sécurité nationale du Canada à l’étranger, offre un soutien essentiel à ses partenaires du renseignement quant à la collecte de renseignements étrangers au Canada et ailleurs dans le monde, et joue un rôle principal pour veiller à ce que les activités de ses partenaires de la sécurité et du renseignement correspondent aux objectifs et aux intérêts liés à la politique étrangère du gouvernement.
C2.
AMC assure la cohérence de l’appareil de la sécurité et du renseignement en matière de politique étrangère au moyen de mécanismes de consultation officiels. Le Ministère a mis en place des mécanismes de consultation efficaces avec le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) afin d’assurer la cohérence de leurs activités avec la politique étrangère.
Les consultations entre AMC et le ministère de la Défense nationale et les Forces armées canadiennes demeurent, en grande partie, informelles et ponctuelles, et les deux organisations tardent à répondre à l’instruction du ministre sur le sujet.
C3.
La gouvernance interne d'AMC par rapport à ses activités liées à la sécurité nationale et au renseignement n’est pas uniforme, voire absente pour certains secteurs. En ce qui concerne ses programmes de sécurité internationale, le Ministère dispose de mécanismes de gouvernance rigoureux, notamment des politiques détaillées, des procédures et des structures de comité de surveillance. À l’inverse, pour ses activités liées au renseignement les plus sensibles, le Ministère est dépourvu de politiques, de procédures ou de documents d’orientation, notamment en ce qui a trait à son rôle de premier plan dans la collecte de renseignements étrangers au Canada *** et à la réalisation d’évaluations du risque lié à la politique étrangère pour les activités du SCRS et du CST.
C4.
L’absence de gouvernance pour les activités liées au renseignement les plus sensibles d'AMC crée une importante lacune quant à la responsabilisation ministérielle. II n’existe aucune exigence selon laquelle le Ministère doit rendre des comptes régulièrement au ministre des Affaires étrangères au sujet de l’ensemble de ses activités en matière de sécurité nationale et de renseignement. Cette lacune soulève des préoccupations concernant le fait que le ministre devrait continuellement être tenu au courant des risques liés aux activités les plus sensibles du Ministère, et nuit à la responsabilisation du ministre à l’égard de ces activités.
C5.
Le rôle du Ministère dans le cadre de l’intervention face aux prises d’otage terroristes à l’étranger ne consiste pas à en assurer la direction et la coordination, mais plutôt à assurer la facilitation et l’échange d’informations. Au mieux, AMC convoque les ministères concernés, qui eux disposent de rôles opérationnels beaucoup plus importants et de responsabilités précises, et cherche à établir une démarche cohérente, sans avoir le pouvoir de diriger une intervention à l’échelle du gouvernement. Le Ministère est lui-même responsable de l’une des difficultés auxquelles il fait face : au cours des dix dernières années, il n’a pas mis en place les mécanismes opérationnels et stratégiques de même que les mécanismes de formation nécessaires permettant aux organisations gouvernementales concernées d’intervenir de manière uniforme face aux incidents. Outre ces lacunes, le problème le plus grave est de nature politique : les gouvernements successifs n’ont pas fourni d’orientation relativement à la mise en place d’un cadre visant à gérer les incidents critiques, ou fourni de directives propres à des cas particuliers. Ensemble, ces difficultés limitent la capacité du Ministère et de ses partenaires de la sécurité et du renseignement d’intervenir efficacement face aux prises d’otage terroristes.
Recommandations
R1.
Le ministre des Affaires étrangères collabore avec le ministre de la Défense nationale pour instaurer des mécanismes de consultation proactifs, réguliers et exhaustifs afin d’assurer l’harmonisation des opérations militaires et de politiques en matière de défense du Canada aux objectifs en matière de politique étrangère du pays.
R2.
Le ministre des Affaires étrangères fournit une orientation écrite au Ministère au sujet de ses activités liées à la sécurité nationale et au renseignement. Cette orientation doit comprendre des attentes claires en matière de responsabilisation, ainsi que des exigences en matière de présentation régulière de rapports.
R3.
Le ministre des Affaires étrangères met en place des mécanismes de gouvernance exhaustifs pour les activités du Ministère liées à la sécurité et au renseignement et pour celles des organisations partenaires qu’il appuie ou auxquelles il contribue. Ces mécanismes doivent mieux faire état des processus et points de décision visant à renforcer la responsabilisation et la mémoire institutionnelle.
R4.
Le gouvernement du Canada établit un cadre clair pour répondre aux prises d’otages, y compris établir des principes pour guider l’intervention du gouvernement, définir les déclencheurs relatifs à l’orientation et à la participation ministérielles, mettre sur pied l’équipe de direction de l’intervention de l’ensemble du gouvernement aux incidents précis et fournir suffisamment de ressources pour répondre aux exigences opérationnelles pendant les incidents critiques.
État
Le gouvernement a accepté les recommandations du Comité et a fourni la réponse suivante.
Réponse d'AMC et du MDN à la R1 :
AMC et le MDN sont d’accord avec cette recommandation.
AMC ainsi que le MDN et les FAC se consultent activement dans de nombreux domaines de la politique de défense et des opérations militaires. Le mécanisme consultatif conjoint du sous-ministre adjoint se réunit régulièrement et constitue le principal mécanisme officiel entre les deux organisations. AMC ainsi que le MDN et les FAC collaborent activement pour améliorer les mécanismes de consultation et envisageront d’établir des mécanismes supplémentaires pour traiter des domaines d’opérations particuliers, le cas échéant.
Par exemple, AMC continue de travailler avec le MDN et les FAC pour finaliser un protocole d’entente concernant les consultations sur les activités de renseignement de défense, ainsi qu’un processus de consultation interministériel pour veiller à ce que les cyberopérations des FAC soient harmonisées avec les objectifs de la politique étrangère.
Réponse d'AMC à la R2 :
AMC est d’accord avec cette recommandation et y a donné suite.
En 2022, la ministre a publié une directive ministérielle classifiée à l’intention d'AMC sur la nature et la portée des rôles, des responsabilités et des activités de la Direction du renseignement du Ministère. Ce document définit les exigences en matière de rapports réguliers pour le mandat de sécurité et de renseignement du Ministère et énonce les attentes en matière de esponsabilisation. Les directives ministérielles servent de guide au Ministère dans l’exercice de ses rôles et responsabilités en matière de sécurité nationale et de renseignement.
Réponse d'AMC à la R3 :
AMC est d’accord avec cette recommandation.
Au cours des dernières années, AMC a élaboré un certain nombre de mécanismes de gouvernance pour les activités de sécurité et de renseignement du Ministère. Parmi les exemples notables, mentionnons la mise sur pied d’un comité directeur du Programme d’établissement de rapports sur la sécurité mondiale, de nouveaux instruments de gouvernance avec le Service canadien du renseignement de sécurité, un cadre de consultation avec le Centre de la sécurité des télécommunications sur les cyberopérations, un processus de mobilisation interministériel provisoire avec le MDN et les FAC sur les cyberopérations, et la négociation d’un protocole d’entente avec le MDN et les FAC sur les consultations relatives aux activités de renseignement en matière de défense.
L’introduction de ces mécanismes a renforcé la gouvernance et la responsabilisation en ce qui a trait aux activités de sécurité et de renseignement du Ministère et à celles qu’il soutient ou auxquelles il contribue au sein d’organisations partenaires.
Réponse conjointe du BCP et d'AMC à la R4 :
Le gouvernement est d’accord avec cette recommandation.
Le gouvernement est déterminé à assurer une intervention pangouvernementale efficace en cas d’incidents critiques internationaux (p. ex. prise d’otages terroristes). Depuis le début de l’examen du Comité, AMC a réalisé des progrès importants dans l’institutionnalisation d’éléments fondamentaux des efforts du gouvernement pour récupérer les otages, dont l’établissement d’une politique familiale et d’une charte familiale afin de clarifier et de rendre transparente la façon dont le gouvernement peut aider les familles des victimes.
Un programme de formation et des exercices théoriques ont été organisés avec des représentants de tous les ministères et organismes de sécurité et de renseignement pertinents afin de promouvoir la compréhension et la coordination opérationnelle. À l’avenir, cette formation aura lieu régulièrement afin d’améliorer la capacité du gouvernement à intervenir en cas d’incidents critiques internationaux.
En 2023, le gouvernement s’efforcera de clarifier et de renforcer l’orientation stratégique et le cadre d’intervention utilisés pour guider la gestion des prises d’otages terroristes. AMC mènera notamment des efforts pour élaborer des options en collaboration avec les ministères et les organismes afin d’améliorer et d’institutionnaliser les activités de récupération des otages du gouvernement du Canada, dont, entre autres, améliorer les pratiques d’engagement des familles, déterminer les besoins en formation et évaluer les ressources nécessaires pour garantir une intervention efficace en cas d’incidents critiques.