Chapitre 4 : Évaluation du Comité sur la réponse à l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques
Rapport spécial sur l'ingérence étrangère dans les processus et les institutions démocratiques du Canada

136. L’ingérence étrangère ne constitue pas un nouvel enjeu. Depuis plus de trente ans, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) porte à la connaissance des gouvernements qui se succèdent les tentatives des acteurs étrangers de s’ingérer dans les processus et institutions démocratiques du Canada. C’est dans le rapport de 2019 du Comité sur l’ingérence étrangère qu’un organe d’examen se penche pour la première fois sur la question. Le constat que le Comité avait posé l’inquiétait : le Canada était la cible d’activités d’ingérence étrangère omniprésentes et soutenues, représentant, de l’avis du Comité, « un risque important pour les droits et les libertés des Canadiens et la souveraineté du pays ^{Note de bas de page 407}  ». La situation demeure inchangée aujourd’hui.

137. L’examen précédent du Comité n’a pas traité précisément de la réponse du gouvernement aux menaces d’ingérence étrangère à l’approche des 43^e élections fédérales, étant donné les efforts embryonnaires du gouvernement pour parer aux menaces envers le processus électoral. De ces efforts est né le Plan pour protéger la démocratie, dans le cadre duquel le gouvernement a mis sur pied le Protocole public en cas d’incident électoral majeur, modifié la Loi électorale du Canada et mis en œuvre des mécanismes et des initiatives pour réagir aux campagnes de mésinformation et de désinformation. Par la suite, le gouvernement a pris des mesures visant à agir sur la menace d’ingérence étrangère de façon plus générale, c’est à dire en déployant une stratégie interne pangouvernementale propre à cette menace, y compris en créant le rôle de coordonnateur de la lutte contre l’ingérence étrangère et en menant des consultations en vue d’adopter une loi régissant le registre visant la transparence en matière d’influence étrangère. Le gouvernement a également adapté ses priorités en matière de renseignement pour en apprendre davantage sur la menace d’ingérence étrangère. Ce changement a révélé de nouvelles informations sur la façon dont les acteurs étrangers s’immiscent dans les processus et institutions démocratiques du Canada. En bref, le gouvernement a lancé ou mis en œuvre maintes initiatives d’orientation stratégiques pour agir sur l’ingérence étrangère depuis le rapport de 2019 du Comité, notamment pour s’attaquer précisément à l’ingérence étrangère ciblant les processus et institutions démocratiques.

138. Les ministères opérationnels ont aussi agi à différents degrés. Le SCRS a mené plusieurs mesures de réduction de la menace (MRM) pour contrer des cas précis d’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques, a recueilli des renseignements et fait rapport sur des États et des individus impliqués dans l’ingérence étrangère au Canada et a informé un certain nombre de parlementaires au sujet de la menace. En vertu de l’autorisation ministérielle de cyberopérations défensives délivrées par le ministre de la Défense, le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) a planifié deux cyberopérations défensives afin de protéger l’infrastructure électorale lors des deux dernières élections fédérales, mais qui se sont avérées inutiles. De plus, le CST a mené des opérations en vertu d’une autorisation ministérielle de cyberopérations actives pour contrer *** l’ingérence étrangère, en plus de recueillir des renseignements sur des acteurs étrangers précis. La Gendarmerie royale du Canada (GRC) a créé un petit groupe pour coordonner les enquêtes en matière d’ingérence étrangère et a lancé plusieurs enquêtes, quoiqu’elle ne puisse pas en chiffrer exactement la quantité et qu’elle ne distingue pas les enquêtes se rapportant aux processus et institutions démocratiques de celles sur l’ingérence étrangère de façon plus générale. En outre, aucune accusation n’a été déposée pour l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques. Pour sa part, Affaires mondiales Canada (AMC) a cerné plusieurs menaces en ligne au moyen de son mécanisme de réponse rapide (MRR) et, en raison d’importantes pressions dans les médias, a expulsé un diplomate de rang intermédiaire pour avoir mené de l’ingérence étrangère.

139. Nonobstant ces efforts et la multitude de rapports de renseignement sur des activités précises d’ingérence étrangère ciblant les processus et institutions démocratiques du Canada, le Comité constate que l’appareil du renseignement estime toujours que les auteurs de menace considèrent le Canada comme étant un milieu permissif où poursuivre leurs intérêts stratégiques ^{Note de bas de page 408} .

140. Dans son évaluation, le Comité traite de l’inadéquation continue entre la gravité de la menace et les mesures prises pour agir sur elle, une lacune expliquant pourquoi les auteurs de menace continuent de considérer les processus et institutions démocratiques du Canada comme étant des cibles faciles d’ingérence étrangère, selon le Comité. Comme l’indique le chapitre 1, la réduction efficace des menaces vise à contrer les intentions, les moyens et les occasions d’agir des acteurs hostiles. Certes, le gouvernement possède une capacité limitée pour s’en prendre aux intentions et aux moyens, mais il est de sa responsabilité de s’employer à résoudre les vulnérabilités ouvrant la porte à l’ingérence des auteurs de menace. Le tableau de l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques du Canada ne peut être brossé sans d’abord comprendre comment et pourquoi ces vulnérabilités persistent. La présente évaluation s’articule autour de trois thèmes : la menace envers nos processus et institutions démocratiques; les obstacles systémiques concourant à faire du Canada un milieu permissif où les acteurs étrangers peuvent s’immiscer; et le rôle que tous les parlementaires doivent jouer pour réduire la menace. Le Comité y partage également son point de vue sur les fuites de documents de nature délicate et l’intégrité des 43^e et 44^e élections fédérales.

La menace de l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques

141. Au fil de son examen, le Comité a entendu le premier ministre, trois ministres et 34 représentants de huit ministères et organismes et a consulté plus de 4 000 documents, dont plus de 1000 produits du renseignement. Se fondant sur ces informations, le Comité estime qu’il existe suffisamment de renseignements pour étayer l’affirmation de l’appareil du renseignement voulant que l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques représente une menace constante et considérable envers la sécurité nationale du Canada.

142. La RPC est de toute évidence l’acteur le plus prolifique. Pour appuyer ses efforts visant à protéger et à accroître la légitimité et la stabilité du Parti communiste chinois à l’échelle nationale et internationale, la RPC adopte une approche globale du ciblage et de l’exploitation de presque tous les aspects des processus et institutions démocratiques du Canada afin de faire avancer ses intérêts stratégiques (voir la définition du Comité sur les processus et institutions démocratiques au paragraphe 7). Le Comité tient à souligner l’étendue et la complexité des efforts déployés par la RPC, regroupant un ensemble diversifié de mécanismes employés de façon clandestine ou au grand jour par des entités de la RPC ou d’ailleurs, allant des groupes communautaires aux entreprises privées, pour mener de l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques du Canada. Même si elles ne sont pas aussi répandues que les efforts de la Chine, les activités de l’Inde suscitent aussi d’importantes préoccupations. L’Inde cherche à bâtir des relations avec un éventail diversifié de personnes volontaires et involontaires de l’ensemble de la société canadienne dans le but d’exercer une influence inappropriée sur tous les ordres de gouvernement, particulièrement pour étouffer ou discréditer les critiques envers le gouvernement de l’Inde. Le Comité était déjà au fait des efforts de l’Inde visant à s’immiscer dans les processus et institutions démocratiques du Canada en raison de son examen sur la visite officielle du premier ministre en Inde en 2018 et de son examen sur l’ingérence étrangère en 2019. Le présent examen a approfondi la compréhension du Comité des activités de l’Inde.

143. Outre l’ingérence dans les processus et institutions démocratiques du Canada par la RPC , l’Inde et, dans une moindre mesure, le Pakistan, d’autres pays, notamment l’Iran *** ont mené des activités épisodiques d’ingérence étrangère pour museler des dissidents et des contestataires au Canada. Connues sous le nom de « répression transnationale », ces activités représentent l’une des formes les plus ignobles d’ingérence étrangère. La déclaration du premier ministre dans la Chambre des communes le 18 septembre 2023 qui indiquait que l’appareil du renseignement du Canada s’est activement penché sur des allégations crédibles selon lesquelles le gouvernement de l’Inde était impliqué dans le meurtre du citoyen canadien Hardeep Singh Nijjar en juin 2023 en est le plus récent exemple ^{Note de bas de page 409} . Le Comité condamne ces activités et tous les cas de répression transnationale qu’il considère comme représentant une menace envers les valeurs du Canada, les libertés démocratiques et les droits de la personne. Cela dit, elles ne sont pas l’objet du présent examen.

144. Devant le vaste corpus de renseignements mettant en avant le ciblage des processus et institutions démocratiques par la RPC et l’Inde, le Comité a constaté que, dans la plupart des cas, les activités ne pouvaient pas être interprétées comme du lobbying diplomatique habituel. Elles correspondent plutôt exactement à ce que l’article 2 de la Loi sur le SCRS définit comme étant de l’ingérence étrangère, c’est-à-dire qu’elles sont préjudiciables aux intérêts du Canada, sont d’une nature clandestine ou trompeuse ou comportent des menaces. Selon le Comité, il est encore plus inquiétant que ces États puissent mener de telles activités, facilitées du moins en partie par des obstacles et des lacunes que le Comité avait signalés au gouvernement en 2019. Ces obstacles contribuent au maintien d’un milieu permissif où les acteurs étrangers peuvent mener leurs activités.

Un milieu permissif : Les acteurs étrangers profitent des défis systémiques de la réponse à l’ingérence étrangère

145. Il existe quatre grands défis à surmonter qui contribuent à un milieu où les États étrangers peuvent s’ingérer dans les processus et institutions démocratiques du Canada. Il s’agit des différences dans les seuils d’intervention à l’ingérence étrangère, de l’absence d’outils solides pour contrer la menace, de restrictions quant à la diffusion, à l’évaluation et à l’utilisation des renseignements, et du manque de communication efficace avec les parlementaires fédéraux. Ils sont abordés tour à tour ci-après.

Absence d’un seuil d’intervention commun

146. Le premier obstacle est l’absence d’un seuil d’intervention commun. Dans son rapport de 2019, le Comité indiquait que « [l]es organismes de la sécurité et du renseignement ne possèdent pas une compréhension commune de la menace, y compris de sa gravité au Canada et de ses formes habituelles ^{Note de bas de page 410} . » À bien des égards, la situation persiste. Alors que les ministères et organismes semblent s’accorder sur une définition de l’ingérence étrangère, il existe toujours des différences dans la façon de mesurer la gravité de la menace, de reconnaître l’ingérence dans la réalité et de définir les seuils d’intervention. La situation pose particulièrement problème dans les ministères d’orientation comme le Bureau du Conseil privé (BCP) et AMC, des organisations qui prennent des décisions, y compris celle de transmettre ou non des renseignements aux ministres et de recommander les mesures à prendre en conséquence.

147. En effet, deux exemples se dégagent de l’examen. Le premier est la décision de ne pas informer le premier ministre de renseignements importants. En février 2023, la greffière du Conseil privé, la conseillère à la sécurité nationale et au renseignement (CSNR) auprès du premier ministre et des administrateurs généraux du SCRS, du CST, d'AMC et de Sécurité publique Canada se sont réunis et ont convenu qu’il fallait faire part au premier ministre d’une évaluation du renseignement exhaustive et hautement sensible sur l’ingérence étrangère. Toutefois, la CSNR a par la suite déterminé que les activités ne constituaient pas de l’ingérence étrangère et elle n’a pas fait part de l’évaluation au premier ministre.

148. Le deuxième exemple est la décision d’expulser le diplomate de la RPC Zhao Wei. Avant que les fuites aient forcé la main au gouvernement, AMC avait souvent fait abstraction des rapports du SCRS sur les activités d’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques, y compris celles menées par M. Zhao. AMC était d’avis que le SCRS n’avait pas bien compris ce qui constituait une conduite diplomatique habituelle et que la conduite « n’avait pas atteint le seuil ». Le Comité tient toutefois à souligner qu'AMC n’a pas défini de seuil, officiel ou d’usage, pour prendre de telles décisions et que la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques n’en fait pas mention.

149. Ces deux exemples démontrent l’absence d’une compréhension uniforme d’un seuil à partir duquel les activités diplomatiques permises doivent être considérées comme de l’ingérence étrangère. Ils montrent aussi la difficulté de régler un problème après l’avoir cerné. Même si le Comité convient qu’il est difficile de définir un élément aussi complexe qu’un seuil d’intervention et que l’absence d’une infraction dans le Code criminel ou d’autres définitions établies par la loi s’ajoute sans contredit au problème, les décisions d’une telle importance devraient reposer sur des bases plus solides.

Absence d’outils solides

150. Le Comité a entendu à plusieurs reprises au cours de son examen qu’un cadre juridique désuet freine la réponse du gouvernement à l’ingérence étrangère. Plusieurs points doivent faire l’objet d’une réforme. Les changements les plus importants sont peut-être au Code criminel et à la Loi sur la protection de l’information, pour deux raisons. En premier lieu, les modifications devraient fournir des définitions claires et modernes de l’ingérence étrangère, qui aideraient à préciser les activités qui constituent des menaces. Ainsi, les ministères seraient mieux à même de définir des seuils d’intervention normalisés. En second lieu, ces modifications prévoiraient davantage d’infractions plus précises sur lesquelles la GRC peut enquêter et lui permettraient d’indiquer aux contrevenants actuels et possibles la gravité de leurs actions. La même logique s’applique à la loi proposée entourant le Registre visant la transparence en matière d’influence étrangère. Rédigée méticuleusement afin d’éviter la stigmatisation de communautés ethnoculturelles et de protéger les droits et libertés du Canada, la loi préciserait les comportements considérés comme étant de l’ingérence, servirait de facteur dissuasif pour les agents d’État étrangers et prévoirait des infractions sur lesquelles la GRC peut enquêter. Des lois similaires adoptées par des États alliés se sont avérées un outil utile pour les forces de l’ordre dans la lutte contre l’ingérence étrangère.

151. De même, des changements à la Loi sur le SCRS se font attendre. La Loi sur le SCRS montre des signes de désuétude, tout particulièrement sur le plan de la lutte contre l’ingérence étrangère. Pendant l’examen, le Comité a constaté que le SCRS s’appuie sur son autorisation de mener des mesures de réduction de la menace pour informer certains parlementaires fédéraux sur les menaces d’ingérence étrangère que des acteurs étrangers font planer sur eux. À cet égard, le Comité estime que le SCRS a agi de bonne foi. En effet, le paragraphe 19(1) de la Loi sur le SCRS n’autorise pas le Service à communiquer des informations classifiées à des personnes de l’extérieur du gouvernement, mais le SCRS devait répondre à des menaces précises et il s’est appuyé sur une nouvelle autorisation pour y parvenir. Néanmoins, le Comité est d’avis que cette façon de faire est loin d’être idéale. L’autorisation entourant les MRM existe pour permettre au SCRS de prendre des mesures pour réduire une menace lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une activité précise constitue une menace envers la sécurité du Canada. Elle ne visait pas à répondre à l’incapacité du SCRS de communiquer des informations classifiées en dehors du gouvernement.

152. Des ministères avaient souligné la nécessité d’apporter ces changements en 2018 et le Comité avait souligné ce besoin en 2019. Le travail stratégique lié à l’élaboration de la Stratégie de lutte contre les activités hostiles parrainées par des États, qui recommandait ces changements législatifs, était déjà bien avancé à l’automne 2019. Il a fallu deux ans de plus au *** gouvernement pour adopter la stratégie, en juin 2022, neuf mois de plus pour lancer les consultations sur le registre visant la transparence en matière d’influence étrangère en mars 2023 et un autre huit mois pour lancer les consultations publiques sur les modifications au Code criminel, à la Loi sur la protection de l’information et à la Loi sur le SCRS en novembre 2023. À la fin de l’examen, le gouvernement a assuré au Comité qu’il prévoyait de déposer « incessament » la loi entourant le Registre visant la transparence en matière d’influence étrangère. Même si le Comité accueille cet engagement et attend le projet de loi avec intérêt, il estime qu’il était inutile de retarder le lancement des consultations publiques et le dépôt de la loi. Il s’agit d’une occasion ratée de prendre appui sur les changements mis en œuvre par le gouvernement en 2018 pour agir sur les menaces que représente l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques du Canada.

153. Une réforme législative est nécessaire dans deux autres sphères. La première se rapporte au renseignement et à la preuve. Les organismes du renseignement protègent avec grand soin leurs techniques de collecte sensibles, sources confidentielles et renseignements échangés par des alliés. La communication de telles informations devant un tribunal pourrait réduire l’efficacité de futures opérations, mettre des sources en danger et mettre à mal les relations avec les partenaires de l’étranger. Par conséquent, lorsque le SCRS ou le CST décide de communiquer des renseignements à un organisme d’application de la loi, il le fait sachant que les informations pourraient être divulguées devant les tribunaux si l’enquête policière mène à un procès criminel. Le Comité a relevé plusieurs cas, au cours de son examen, où les services de renseignement n’ont pas communiqué d’informations avec des organismes d’application de la loi, y compris la GRC et le Bureau du commissaire aux élections fédérales, pour cette raison. Il s’agit d’un problème critique selon le Comité, compte tenu des différences importantes entre les organisations opérationnelles et le ministère de la Justice. La création de nouvelles infractions criminelles entourant les activités d’ingérence étrangère importera peu si les organismes d’application de la loi ne peuvent pas s’appuyer sur les informations tirées de la collecte de renseignements. Cet enjeu fondamental et complexe mérite son propre examen. Entre-temps, le gouvernement devrait se pencher sur les options législatives déjà élaborées qui pourraient commencer à régler le problème.

154. La deuxième sphère de réforme législative se rapporte à la réglementation entourant les processus de mise en candidature politique. Le Comité a été troublé d’apprendre comment il était facile pour les acteurs étrangers d’exploiter les failles et les vulnérabilités des modalités de gouvernance et d’administration des partis politiques pour soutenir les candidats préférés ou accéder à d’autres positions d’influence au sein des partis, tout particulièrement dans le contexte des processus de mise en candidature. Il s’agit là d’une sérieuse faille, car plusieurs circonscriptions au Canada sont considérées comme étant déjà acquises à un parti. Par conséquent, un candidat qui remporte sa candidature revient possiblement à une victoire à l’élection. Puisqu’il faut peu de votes pour influencer les mises en candidature dans les circonscriptions, il s’agit d’une avenue utile à emprunter pour les États étrangers afin de tramer l’élection de leur candidat préféré. Alors que la Loi électorale du Canada prévoit des sanctions administratives pour la collecte de fonds par une entité étrangère, l’ingérence dans les mises en candidature ou tout autre processus de parti politique ne constitue pas une infraction au Canada. Le gouvernement devrait l’ériger en infraction. Il devrait aussi nouer le dialogue avec les partis politiques pour déterminer s’il convient d’inclure les processus de mise en candidature dans le cadre de la Loi électorale du Canada, sous réserve d’une surveillance par Élections Canada et le Bureau du commissaire aux élections fédérales.

155. Entre-temps, les partis politiques ont eux-mêmes un rôle à jouer. Ils doivent réduire, voire éliminer la possibilité pour les États étrangers de s’immiscer directement ou indirectement dans un aspect fondamental de notre système démocratique, c’est-à-dire le processus de mise en candidature, en relevant et en s’employant à résoudre les lacunes de leurs propres systèmes et processus, notamment pour ce qui est des exigences liées à la résidence et à l’âge et de la collecte de fonds, par exemple. De façon plus générale, le gouvernement devrait travailler avec tous les partis pour mettre en place des moyens permettant au SCRS et à d’autres organismes du renseignement d’informer les chefs de parti de cas précis d’ingérence étrangère se produisant avant, pendant et après une élection, afin de se pencher sur ces cas. Le Comité encourage également le gouvernement à accorder la même importance aux autres ordres de gouvernement.

156. Le Comité ne prend pas à la légère sa demande de réforme législative. À titre de législateurs, ses membres reconnaissent la complexité et l’importance d’une réforme législative. Or, les initiatives mises en place par le gouvernement en 2018, soit le Protocole public en cas d’incident électoral majeur, le Groupe d’experts, le Groupe de travail sur les menaces en matière de sécurité et de renseignements visant les élections (MSRE) et le mécanisme de réponse rapide, ne suffisent manifestement pas à elles seules pour agir sur la menace. Bien que le Comité reconnaisse que les mesures de réduction de la menace du SCRS et les cyberopérations actives et défensives du CST jouent effectivement un rôle important dans la lutte contre l’ingérence dans les processus et institutions démocratiques, les circonstances, notamment, dictent leur utilisation et leurs répercussions sont difficiles à mesurer sur le plan de la perturbation ou de la dissuasion. Pour lever ces contraintes, il faut, entre autres, lancer des réformes législatives précises. En bref, l’appareil de la sécurité et du renseignement a besoin de plus d’outils; le gouvernement doit veiller à ce qu’ils soient à sa disposition et qu’ils disposent des ressources pour les utiliser.

La diffusion, l’évaluation et l’utilisation des renseignements

157. De toute évidence, des problèmes systémiques perturbent la diffusion, l’évaluation et l’utilisation des renseignements qui orientent la prise de décision en matière d’ingérence étrangère. Au cours de la période visée par l’examen, le gouvernement a adapté ses priorités en matière de renseignement pour en apprendre davantage sur la menace d’ingérence étrangère, faisant augmenter les activités de collecte et d’évaluation au sein des organisations du renseignement. On ignore si ce changement s’est traduit par une différence substantielle pour les dirigeants des ministères responsables de l’élaboration de politiques et de la prise de décision.

158. Le Comité tient à souligner que les décideurs de ministères d’orientation (Bureau du Conseil privé, Sécurité publique Canada et Affaires mondiales Canada), et non les organisations du renseignement (SCRS et CST), sont en définitive chargés de fournir des conseils stratégiques et des recommandations sur la façon de répondre aux renseignements en matière d’ingérence étrangère. À cet égard, le Comité craint que, même si les organismes du renseignement ont augmenté la production de rapports sur l’ingérence étrangère, les ministères d’orientation n’aient pas l’instinct de faire des recommandations pour donner suite à ces rapports de renseignement. D’une part, le Comité a remarqué une contribution forte, quoique lente, des trois ministères d’orientation dans l’élaboration de propositions d’orientation stratégiques, comme la Stratégie de lutte contre les activités hostiles parrainées par des États. D’autre part, le Comité a relevé peu d’indications donnant à penser que ces ministères estimaient qu’ils avaient un rôle à jouer dans la réponse à des rapports de renseignement en fournissant des conseils stratégiques distincts à leur ministre respectif (cependant, le Comité souligne que, en mars 2023, AMC a commencé à informer la ministre des Affaires étrangères sur les rapports de renseignement se rapportant à la sécurité du Canada, alors que l’accent était auparavant placé sur les questions internationales). En effet, le Comité a trouvé peu d’occurrences montrant que ces ministères avaient présenté même une recommandation à leur ministre respectif après avoir reçu des renseignements se rapportant à des menaces précises ou des évaluations sommaires sur des auteurs de menace, sauf en réaction à des informations diffusées par les médias. Par ailleurs, rien ne laisse entendre que les ministres responsables de ces ministères, qui sont au bout du compte chargés de protéger le Canada contre l’ingérence étrangère, ont demandé des conseils stratégiques en réponse à des rapports de renseignement. Dans l’éventualité où la situation perdure, l’ampleur des efforts de collecte et d’évaluation déployés par l’appareil du renseignement importera peu si les dirigeants lisent seulement ses rapports, puis les ignorent.

159. Cela dit, l’appareil du renseignement pourrait faire en sorte que ses rapports engendrent plus facilement des répercussions. D’abord, la diffusion des produits du renseignement au sein du gouvernement est inégale, comme les produits les plus importants sont destinés à être diffusés à un nombre très limité de dirigeants haut placés, qui ont souvent peu de temps pour lire et assimiler de telles informations, et ne sont pas communiqués aux experts des politiques qui seraient responsables de fournir des conseils sur une réponse proposée. De plus, les systèmes de diffusion sont variables au sein de l’appareil du renseignement : par exemple, le système de diffusion électronique du CST permet aux clients (c’est-à-dire ceux qui reçoivent des produits du renseignement) de faire un suivi du lectorat et de chercher des éléments, tandis que celui du SCRS n’offre pas cette fonction. Cette divergence rend difficile pour les responsables de formuler des conseils d’orientation stratégiques. Ils doivent alors créer leur propre synthèse des rapports de renseignement au fil du temps, ce qui est difficile étant donné qu’ils ne sont pas des spécialistes du renseignement, ou encore reposer sur les services du renseignement pour leur fournir des résumés des produits et des évaluations aux fins de la prise de décision, ce qui est ardu, car les organisations du renseignement ne possèdent pas une expertise des mandats et des pouvoirs de leur lectorat.

160. Ensuite, les organisations du renseignement éliminent souvent des informations qui seraient cruciales pour les dirigeants, car elles sont d’avis que les informations sont de nature trop délicate ou supposent que les informations expurgées sont tout de même éloquentes. Inversement, des dirigeants de haut niveau ont parfois demandé aux organisations du renseignement de retirer des rapports publiés, car ils jugeaient que les informations étaient trop sensibles sur le plan politique. Ce comportement entraîne non seulement des conséquences néfastes sur la collecte et l’évaluation de renseignements, privant le gouvernement du contexte global dans lequel sont prises ses décisions, il porte également atteinte à une valeur fondamentale de la fonction publique de fournir des « conseils francs » et il risque de politiser la façon dont l’appareil transmet lui-même des renseignements pour s’adapter aux préférences du gouvernement du moment. Cette question devrait susciter des préoccupations pour le gouvernement en place et ses successeurs.

161. En bref, pour être probants pour les décideurs, les renseignements doivent être accessibles et suffisamment précis. Par conséquent, le Comité estime qu’il est possible pour les créateurs et les consommateurs du renseignement de renforcer leur collaboration en ce qui concerne la rédaction des évaluations du renseignement selon une compréhension commune de la menace et un seuil d’intervention commun, où chaque côté peut mettre à profit son expertise et une compréhension de ses mandats. Le Comité est d’avis qu’une telle collaboration renforcerait le travail de deux nouveaux organes de gouvernance. Le premier est le Comité des sous-ministres sur la réponse au renseignement, qui, selon le Comité, servirait d’instance de discussion aux hauts fonctionnaires pour examiner les rapports de renseignement dans une optique pangouvernementale, mettre dans la balance la sécurité nationale par rapport à d’autres considérations importantes, comme les relations internationales, et formuler des recommandations pour soutenir la prise de décision des ministres compétents ou du Cabinet. Le deuxième organe, et le plus important, est le Cabinet lui-même. Le Comité accueille favorablement la création du Conseil de la sécurité nationale (CSN) et l’engagement déclaré du premier ministre envers sa réussite. Le Comité espère non seulement que le Conseil enclenchera des réformes nécessaires au sein de l’appareil de la sécurité et du renseignement, tout particulièrement en matière d’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques, mais qu’il servira aussi de tribune efficace pour discuter de menaces précises et prendre des décisions pour les éliminer. Qui plus est, le Comité espère que ces organes renforceront la responsabilisation du gouvernement pour contrer les menaces d’ingérence étrangère.

Communication avec les parlementaires

162. Le dernier outil qui est important aux yeux du Comité pour agir sur l’ingérence étrangère est la communication avec les parlementaires. Dans son rapport de 2018 sur la visite officielle du premier ministre en Inde et dans son rapport de 2019 sur l’ingérence étrangère, le Comité a recommandé que tous les membres de la Chambre des communes et du Sénat soient informés au sujet de l’ingérence étrangère au moment de leur assermentation et qu’un suivi en ce sens soit effectué régulièrement par la suite. Cette recommandation découle du fait que les parlementaires sont souvent au centre des activités d’ingérence menées par les États étrangers. Bien que le Comité reconnaisse que le SCRS a donné des séances d’information à certains députés, une stratégie d’information complète visant tous les parlementaires n’a pas été mise en place même si le BCP a demandé à deux reprises l’autorisation du premier ministre. Le Comité considère l’inaction du premier ministre concernant cette recommandation comme étant une grave omission. La mise en œuvre de cette initiative était relativement simple : le BCP et le SCRS étaient prêts à agir et auraient pu le faire rapidement. Il est regrettable et peut-être une occasion ratée lourde de conséquences que l’initiative n’ait pas été mise en œuvre.

Rôle des parlementaires dans la lutte contre l’ingérence étrangère

163. Le Comité reconnaît qu’il ne revient pas uniquement au gouvernement de régler le problème de l’ingérence étrangère dans les processus et institutions démocratiques. Les parlementaires ont également un rôle à jouer. Le Comité a passé en revue de nombreux faits indiquant que les parlementaires de tous les partis et groupes sont des cibles possibles des activités d’ingérence menées par des acteurs et des États étrangers en raison du rôle qu’ils jouent au sein du Parlement, du Cabinet et des collectivités qu’ils représentent. Par conséquent, les parlementaires doivent adopter une conduite éthique et légale dans leurs interactions et leurs activités avec les représentants étrangers. Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique et le conseiller sénatorial en éthique pourraient jouer un rôle, à cet égard, s’ils étaient respectivement habilités à fournir aux parlementaires des consignes et des conseils sur la façon d’éviter d’être vulnérables à l’ingérence étrangère et à enquêter sur les allégations de conflits d’intérêts liés à l’ingérence étrangère. De façon plus générale, ils doivent aussi examiner les vulnérabilités qui persistent dans les secteurs qu’ils contrôlent eux-mêmes, comme leurs activités officielles, y compris les voyages financés, les mises en candidature de leur parti ou leurs contacts avec des représentants étrangers. Ainsi, il deviendrait plus difficile pour les États étrangers de prendre leur parti et eux pour cible.

164. Malheureusement, le Comité a aussi vu des renseignements inquiétants selon lesquels certains parlementaires sont, aux dires des services du renseignement, des participants mi consentants ou volontaires aux efforts d’ingérence des États étrangers dans la politique du pays. Parmi les exemples, mentionnons :

1. Communiquer fréquemment avec des missions étrangères avant ou pendant une campagne électorale pour obtenir le soutien de groupes communautaires ou d’entreprises que les missions diplomatiques promettent de mobiliser discrètement en faveur du candidat;
2. Accepter sciemment ou par ignorance volontaire des fonds ou des avantages de missions étrangères ou de leurs mandataires qui sont passés par plusieurs mains ou sont autrement déguisés pour en dissimuler la source;
3. Fournir à des représentants diplomatiques étrangers des informations privilégiées sur le travail ou les opinions d’autres parlementaires, sachant que ces représentants utiliseront ces informations pour faire pression de façon inappropriée sur les parlementaires en vue de faire changer leurs positions;
4. Obéir aux demandes ou aux ordres de représentants étrangers afin d’influencer de façon inappropriée des collègues ou les travaux parlementaires en faveur d’un État étranger;
5. Fournir des informations apprises confidentiellement du gouvernement à un agent de renseignement connu d’un État étranger.

Ces exemples particulièrement préoccupants montrent la conduite de quelques parlementaires. Certaines actions peuvent être illégales, mais n’entraîneront probablement pas d’accusations criminelles, puisque le Canada n’a toujours pas résolu le problème de longue date concernant la protection des informations et des méthodes classifiées dans les procédures judiciaires. N’empêche, ce type de conduite est profondément malhonnête et même contraire aux serments et affirmations solennelles des parlementaires de servir les meilleurs intérêts du Canada. Même si certaines des recommandations du Comité devraient aider le gouvernement à agir sur les cas d’ingérence étrangère soutenue par les parlementaires, les membres du Comité tiennent à rappeler à leurs collègues que leur devoir de parlementaires est envers le peuple canadien.

Commentaires du Comité

Le commentaire du Comité sur la divulgation non autorisée de renseignements (les fuites)

165. Le présent examen découle de reportages dans les médias reposant sur des fuites non autorisées de renseignements de nature hautement délicate. Il ne relève pas du mandat du Comité de faire enquête sur les fuites ni de commenter chacune des allégations publiées dans les médias. Cela dit, le Comité est grandement préoccupé tant par les fuites que par la décision des médias de publier les informations tirées de renseignements hautement classifiés. Des raisons légitimes expliquent pourquoi le gouvernement ne peut pas communiquer d’information au public, surtout celle de protéger les sources et les méthodes confidentielles et l’intégrité de ses relations avec ses alliés. Les fuites pourraient bien avoir *** nui à des aspects précis de la sécurité nationale du Canada. Elles ont assurément donné aux auteurs de menace hostiles des informations essentielles sur les moyens, les vulnérabilités et les plans du gouvernement, causant de graves préjudices aux efforts de collecte de renseignements et à la réputation du Canada comme partenaire étranger de confiance. Le Comité rejette la notion selon laquelle le ou les responsables des fuites ont agi comme des patriotes ou des lanceurs d’alerte.

166. Par ailleurs, le Comité se trouve devant une vérité qui dérange. Avant les fuites, un faible sentiment d’urgence habitait les élus et les décideurs de haut niveau pour ce qui était de corriger les lacunes non résolues de cette menace importante et bien documentée envers la sécurité nationale. Malheureusement, les fuites ont agi comme principal élément catalyseur pour que le gouvernement commence à envisager des réformes législatives indispensables et prenne des mesures sérieuses contre des États en particulier. Cependant, la fin ne justifie pas les moyens et notre système ne devrait pas fonctionner ainsi. Le Canada est une démocratie parlementaire. Les actions illégales d’une ou de plusieurs personnes ne devraient pas être à l’origine de changements politiques et législatifs. Le gouvernement élu, soutenu par le Parlement, doit définir les enjeux prioritaires. Il est malheureux que des fuites aient servi d’élément déclencheur.

Le commentaire du Comité sur le Protocole public en cas d’incident électoral majeur et l’intégrité des 43^e et 44^e élections fédérales

167. Comme les Canadiens ont pu en conclure des rapports du Protocole public en cas d’incident électoral majeur et du rapporteur spécial indépendant sur l’ingérence étrangère, le gouvernement savait que des activités d’ingérence étrangère se déroulaient pendant les 43^e et 44^e élections générales. Ces activités ciblaient souvent des candidats politiques et des circonscriptions en particulier. Or, les rapports ont convenu que l’intégrité globale de chacune des élections a été maintenue. Même si le Comité ne s’est pas concentré exclusivement sur les 43^e et 44^e élections, il n’a pas consulté au cours de son examen de documents portant à croire que les rapports du Protocole ou les conclusions du rapporteur spécial indépendant étaient incorrects. Néanmoins, il tient à souligner deux faits préoccupants.

168. En premier lieu, le Comité met en garde les prochains Groupes d’experts de ne pas se baser trop fortement sur des liens clairs avec un État étranger. Pour ce qui est de la possible campagne de désinformation sur la position du Parti conservateur au sujet de la RPC, signalée par M. Kenny Chiu et l’honorable Erin O’Toole, le Comité craint que le Protocole eût placé la barre trop haute en s’appuyant sur une attribution étatique définitive alors que les indices d’une campagne coordonnée étaient évidents. Il sera toujours difficile, voire impossible, d’attribuer une action directement à un État compte tenu des efforts des États pour dissimuler leurs campagnes de désinformation par l’entremise de mandataires et d’autres moyens. Le mécanisme de réponse rapide semble répondre efficacement à cette dynamique selon son annonce publique en juin 2023 d’une campagne d’information ciblant le député Michael Chong. L’application du Protocole devrait suivre le même cours.

169. En second lieu, le Comité partage l’avis des auteurs de ces rapports, relevant la difficulté de déterminer l’incidence de l’ingérence étrangère dans des circonscriptions en particulier. Des États étrangers et leurs mandataires ont de toute évidence eu l’intention et ont essayé de s’immiscer dans les élections, mais, dans la mesure où il est possible de le déterminer, ils ne sont pas parvenus à influencer les résultats généraux du scrutin. La situation n’a pourtant rien de réjouissant pour les Canadiens. En élargissant son examen des activités d’ingérence étrangère visant les processus et institutions démocratiques en dehors des deux dernières élections, le Comité a vu des renseignements préoccupants montrant que des États étrangers s’ingéraient, par exemple, dans des processus de mise en candidature et des élections de circonscriptions en particulier. Le Comité a été troublé d’apprendre que ces États étrangers croient souvent que leurs efforts ont porté leurs fruits, ce qui les encouragerait probablement à récidiver.

170. Toujours est-il que, d’après le Comité, la présence de l’ingérence étrangère dans une circonscription est une circonscription de trop. La menace est omniprésente et constante. Le gouvernement doit s’assurer de ne pas relâcher la bride en matière d’ingérence étrangère, de crainte qu’elle n’ait une part déterminante dans les futures élections sur le plan des mises en candidature politique et dans les circonscriptions et, de façon plus générale, dans les processus et institutions démocratiques du Canada.